تهیه برنامه گزرد (Resolution Plan) :
روشی نو در مدیریت ریسک سیستمی در نظام مالی
دکتر محمد طالبی[1]
دکتر محمد جواد شریفزاده[2]
چکیده:
بحران مالی 2007 -2009 نشان داد نظام مالی در کلیت خود[3] با ریسکهایی مواجه است که در اصطلاح ریسک سیستمی[4] نامیده میشود. این ریسک عموماً ناشی از ریسکپذیری افراطی[5] نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی[6] است. در بحبوحه بحران مذکور به علت بزرگی و پیچیدگی بیش از حد این دسته نهادها امکان اعلام ورشکستگی یا وارد کردن آنها به فرآیند گزرد نهادهای مالی در حال توقف[7] وجود نداشت. به همین دلیل نیز دولتها و بانکهای مرکزی ناچار شدند به منظور حفظ ثبات مالی و جلوگیری از اشاعه بحران، این دسته از نهادها را با ترزیق وجوه عمومی و منابع مالیاتدهندگان نجات دهند؛ اقدامی که با انتقادات وسیع اقتصاددانان، سیاستگذاران و حتی تودههای مردم مواجه شد. با فروکش کردن بحران مقامات مسوول در کشورهای مختلف تصمیم گرفتند با اصلاح مقررات و طراحی ابزارهای جدید برای همیشه به چنین پدیدهای خاتمه دهند؛ از جمله این اقدامات میتوان به تصویب قانون داد- فرانک[8] در ایالات متحده آمریکا در سال 2010 اشاره کرد. بر اساس این قانون و نیز بر اساس استانداردهای گزرد تدوین شده در هیات ثبات مالی[9] مقرر شد آن دسته از نهادهای مالی که در سطح ملی و بین المللی دارای اهمیت سیستمی هستند موظف به تهیه سالیانه برنامه گزرد و ارسال آن به مقامات مسوول باشند. مقامات مسوول گزرد نیز باید به صورت سالیانه وضعیت گزردپذیری[10] هر یک از نهادها را ارزیابی نمایند و در صورت لزوم اصلاحات ساختاری، مالی و مدیریتی لازم را به نهاد مالی مورد نظر اعلام نمایند. مقاله حاضر ضمن معرفی برنامههای گزرد، مختصات این برنامهها را مرور و تجربه را در تهیه برنامههای گزرد تحلیل مینماید.
1. مقدمه
بحران مالی اخیر نشان داد که نهادهای مالی به ویژه بانکها در معرض ریسک پذیری افراطی قرار دارند. ریسک پذیری افراطی نه تنها بانک و نهاد مالی را دچار مشکل میکند بلکه میتواند به فراخور اهمیت آن بانک یا نهاد در نظام مالی کشور به سایر بانکها یا نهادهای مالی نیز آسیب جدی وارد کند. شدت این آسیبها می تواند به حدی باشد که کل نظام مالی را در سطح ملی یا منطقه ای یا جهانی تهدید نماید. به نهادهایی که ریسک پذیری افراطی آنها میتواند ثبات مالی یا اقتصادی را تهدید نماید نهادهای دارای اهمیت سیستمی گفته میشود. به همین ترتیب به آن دسته از ریسکهای مالی یا اقتصادی که میتواند به تهدید ثبات اقتصادی منجر شود ریسک سیستمی اطلاق میشود. علت اصلی ریسک پذیری افراطی نهادهای مالی را میتوان به خطر اخلاقی[11] ناشی از اهمیت سیستمی آنها نسبت داد. مدیران این گونه نهادهای مالی میدانند که به واسطه اندازه بزرگ و پیچیدگی فعالیتهای و اثرگذاری در کل اقتصاد، مقامات مسوول در بانک مرکزی و دولت حتی در صورت ناتوانی مالی[12] نخواهند گذاشت این نهادها دچار ورشکستگی شوند. به عبارت دیگر این نهادها بزرگتر از آن هستند که دچار سقوط یا توقف شوند؛ پدیدهای که در ادبیات با عبارت Too Big to Fail از آن یاد میشد.
پس از فروکش کردن شعلههای بحران مالی اخیر در کشورهای مختلف مقامات مسوول به تبعیت از نظریه پردازان برجسته اقتصادی کوشیدند قوانین و مقررات ناظر بر فعالیتهای مالی را به گونهای اصلاح نمایند که پس از این دیگر هیچ یک از نهادهای مالی Too Big to Fail نباشد؛ به عبارت دقیق تر قرار بر آن شد که نهادهای مالی به گونهای ساختار فعالیتها و کسب و کارهای خود را بازبینی کنند که هیچ یک از نهادهای مالی اولاً دچار ناتوانی مالی نشود و ثانیاً در صورتی که دچار ناتوانی مالی شد امکان گزرد آن نهاد وجود داشته باشد. بر همین اساس در کنار سایر اصلاحاتی که در قوانین و مقررات حاکم بر نظام مالی به عمل آمد مقرر شد کلیه نهادهای دارای اهمیت سیستمی به صورت سالانه برنامه گزرد خود را تهیه و به مقامات مسوول تقدیم نماید. مقامات مسوول نیز موظف شدند با مطالعه برنامه گزرد وضعیت گزردپذیری نهاد مالی مذکور را ارزیابی و اقدامات لازم جهت رفع موانع گزرد را به نهاد مالی ابلاغ نمایند.
سوال اصلی این مقاله آن است که «برنامه گزرد چیست و چگونه میتواند در مدیریت ریسکهای سیستمی نقش ایفا نماید؟» بدین منظور ابتدا نشان خواهیم داد که چرا بانکها و نهادهای مالی مهم نباید مشمول قوانین عادی ورشکستگی قرار گیرند. سپس مفهوم گزرد و سابقه آن و نیز تفاوت آن با روشهای معمول ورشکستگی را توضیح خواهیم داد. در ادامه تجربه بحران مالی اخیر و اقدامات انجام شده برای مدیریت بحران را مرور خواهیم کرد. در بخش بعد به قوانین و مقررات مالی تصویب شده پس از بحران – به ویژه قانون داد – فرانک اشاره می کنیم و جایگاه موضوع گزرد و برنامه گزرد را در این قانون شرح خواهیم داد. معرفی مختصات طرح گزرد، چگونگی ارزیابی گزردپذیری نهادهای مالی و تجربه تهیه و تدوین برنامه گزرد در ایالات متحده آمریکا بخش دیگر این مقاله است. در بخش نتیجه گیری – که پایان دهنده مقاله خواهد بود – دو ماده قانونی برای الحاق به قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 پیشنهاد خواهد شد.
2. چرا قوانین عادی ورشکستگی برای بانکها مناسب نیست؟
مهمترین سوالی که در این مرحله میشود دلیل یا دلایل عدم استفاده از قوانین عادی ورشکستگی در مورد بانکهایی است که دچار ناتوانی مالی میشوند. پاسخ این پرسش را باید بیش از هر چیز در ماهیت فعالیتهایی دانست که نهادهای مالی به طور اعم و بانک ها به طور اخص در آن حضور دارند. اگر از زاویه علم اقتصاد به موضوع نگاه کنیم باید اعتراف کرد که فعالیت بانکها با دو ویژگی مهم اطلاعات نامتقارن و آثار جانبی منفی مواجه است؛ وجود همزمان این دو ویژگی باعث میشود اولاً بانکها بیشتر از سایر بنگاههای تولیدی یا خدماتی در معرض ناتوانی مالی قرار داشته باشند و ثانیاً ناتوانی یک بانک به سرعت به سایر بانکها سرایت[13] کند. در ادامه ابعاد مختلف این موضوع را با تفصیل بیشتری توضیح خواهیم داد.
بیتردید وجود اطلاعات ناقص یا نامتقارن ویژگی گریز ناپذیر فعالیتهای واسطهگری مالی است که اجازه نمیدهد منابع مالی به شیوهای کارا تخصیص یابد. اما چرا فعالیتهای مالی در ذات خود با نقصان یا عدم تقارن اطلاعات همراه است؟ میدانیم فعالیتهای مالی بیش از سایر فعالیتهای اقتصادی، معطوف به آینده هستند و بنابراین با ریسک و نااطمینانی سروکار دارند. بسیاری از مبادلات مالی در شرایطی انجام میشود که اطلاعات نامتقارن است. برای مثال بانکها عموماً از دو جهت با مشکل اطلاعات نامتقارن دست و پنجه نرم میکنند: آنها در سمت داراییهایشان با خطر عدم باز پرداخت وامها و در سمت بدهیهایشان با خطر هجوم سپردهگذاران برای برداشت سپردهها مواجهند. هجوم سپردهگذاران میتواند بانکها را با بحران نقدینگی مواجه نماید و منجر به توقف تادیه دیون توسط آنها شود.
به همین ترتیب وجود آثار جانبی منفی را در بازارهای مالی میتوان حاصل سه واقعیت مهم دانست. اولاً بازارها و نهادهای مالی در قیاس با سایر بازارها و نهادهای اقتصادی وابستگی متقابل بیشتری دارند. حجم بالای مبادلات در بازارهای بین بانکی گوشهای از این وابستگیها را نشان میدهد. از این رو اگر یکی از نهادهای مهم مالی صدمه ببیند سایر نهادهای مالی نیز بسرعت تأثیر میپذیرند . ثانیاً مسائل روانی نقش مهمی در بازارهای مالی ایفا میکند. فعالیتهای مالی همواره مقرون ریسک و نااطمینانی است. به همین دلیل انتظارات نقش مهمی در شکلگیری رفتار در بازارهای مالی دارد. برای مثال سپردهگذاران اطلاعات اندکی درباره ارزش دارایی بانکها دارند. بنابراین انتشار خبرهای بد درباره بانکها – درست باشد یا نادرست- آنان را تشویق میکند تا سپردههای خود را بسرعت باز پس گیرند. به علاوه از آنجا که سپردهگذارانِ سایر بانکها هم با تردیدهای مشابهی درباره ارزش دارایی بانکها مواجهند اعتماد آنان نیز به نظام بانکی کاهش مییابد و آنچه «اثر دومینویی»[14] نامیده میشود اتفاق میافتد که حاصل آن ایجاد هراس فراگیر[15] و آسیب دیدن کل نظام بانکی است. به همین دلیل فعالان بخش مالی به رفتار دستهجمعی (گله وار)[16] معروف شدهاند. وجود آثار جانبی منفی در بازارهای مالی باعث میشود نهادهای مالی علاوه بر ریسکهای فردی با ریسکهای سیستمی نیز روبرو شوند. ثالثاً در قلب نظام مالی پدیده مهمی به نام پول قرار دارد که میتواند تأثیرات مهمی بر ثبات قیمتها و نیز مقدار تولید در بخشهای حقیقی اقتصاد داشته باشد. (Heremans, 2000) نگرانی دولتها درباره ورشکستگی بانکها و بحرانهای مالی نیز عمدتاً به خاطر آثار جانبی منفی آن بر اقتصاد کلان است. با ظهور بحران، بانکها و دیگر نهادهای مالی نمیتوانند خدمات مهم خود در عرضه نقدینگی و تهیه اطلاعات را تدوم بخشند و لذا نیروی محرک کافی به بخشهای حقیقی اقتصاد تزریق نمایند. (Mayer & Neven, 1991
از آنچه گفتیم روشن شد که اولاً بانکها در مقایسه با بنگاههای تولیدی و خدماتی با سرعت و شدت بیشتری در معرض ناتوانی مالی و توقف از پرداخت دیون قرار میگیرند و ثانیاً ناتوانی مالی آنها (به ویژه اگر بزرگ و دارای روابط گسترده با سایر نهادهای مالی باشند) بسرعت به کل نظام مالی سرایت میکند و سایر بانکها و نهادهای مالی را نیز در معرض ناتوانی مالی و توقف قرار میدهد. در ایجاد پدیده سرایت، هم دلایل ذهنی روانشناختی و هم دلایل عینی ترازنامهای (ناشی از ارتباطات نزدیک و پیچیده ترازنامهای میان نهادهای مالی به ویژه بانکها) نقش ایفا میکنند.
با چنین توصیفاتی روشن است که استفاده از قوانین عادی ورشکستگی در مورد بانکهای ناتوان و متوقف چه عواقب وخیمی را برای ثبات مالی و رشد اقتصادی ایجاد خواهد کرد. اولین ایراد، ناشی از زمان بر بودن فرآیند ورشکستگی و تصفیه پیش بینی شده در قوانین عادی است. چنان که میدانیم بر اساس قوانین عادی، هنگامی بنگاه ورشکسته میشود که در پرداخت دیون خود دچار توقف شود و از این رو یکی از غرما یا مقامات عمومی به دادگاه صالح شکایت کرده و درخواست صدور حکم ورشکستگی نماید. طبعا دادگاه نیز پس از انجام بررسیهای لازم حکم ورشکستگی را صادر خواهد کرد و شخصی را به عنوان مدیر تصفیه برای فروش داراییهای باقیمانده بنگاه و پرداخت دیون غرما پرداخت تعیین خواهد کرد. در برخی کشورها مانند ایالات متحده آمریکا قانون امکان دیگری به نام امکان بازسازی را نیز برای بنگاهها لحاظ کرده است. در این روش نیز در درجه اول باید دادگاه حکم لازم را صادر نماید و پس از آن مدیر بازسازی با نظارت غرما یا نمایندگان آنان بنگاه را بازسازی نموده و در مدت قابل توجهی – که گاه تا چند سال به طول خواهد انجامید – مطالبات غرما را پرداخت نماید. بدیهی است اگر قرار باشد در مورد بانک یا نهاد مالی دچار ناتوانی مالی یا توقف چنین فرآیند بوروکراتیکی طی شود چند خطر اصلی متوجه غرما به طور خاص و کل نظام مالی و اقتصاد به طور عام خواهد شد. اولاً طیف وسیعی از غرمای بانک با ریسک نقدینگی شدید مواجه خواهند شد. به احتمال زیاد این ریسک متناسب با اندازه و تاثیرگذاری نهاد مالی مورد نظر گسترش خواهد یافت تا آنجا که ممکن است به تنگنای مالی در کل اقتصاد منجر شود. ثانیاً در روش سنتی ورشکستگی و تصفیه بخش زیادی از فعالیتهای کلیدی بانک که ممکن است که برای کل نظام مالی یا اقتصاد اهمیت حیاتی داشته باشد دست کم برای مدتی دچار اختلال و یا تعطیل میشود که این امر نیز ثبات مالی و جریان نقدینگی در کل اقتصاد را تهدید خواهد کرد.
دومین ایراد روشهای عادی ورشکستگی به مساله نحوه فروش داراییهای بانکِ در حال تصفیه باز میگردد. طبعاً عرضه طیف وسیعی از داراییهای بانک – به ویژه در مورد بانکهای بزرگ و دارای اهمیت سیستمی – بازار داراییها را با شوک کاهش قیمت مواجه خواهد کرد؛ به گونهای که احتمال میرود سایر نهادهای مالی و فعالان اقتصادی نیز در سبد داراییهای مشابه با کاهش ارزش و در نتیجه خطر ناتوانی مالی مواجه شوند. از این رو در بسیاری از بحرانهای گذشته هنگامی که بانکها یا نهادهای مالی بزرگ در معرض توقف و ناتوانی مالی قرار گرفته اند دولتها جهت اجتناب از آثار نامطلوب روند ورشکستگی عادی ناچار شده اند از منابع عمومی – منابع متعلق به مالیات دهندگان – نقدینگی و سرمایه قابل توجهی را به بانکها و نهادهای مالی بزرگ تزریق نمایند. ابداع روش گزرد به ویژه سازوکارهای نسل دوم گزرد – که در ادامه معرفی خواهد شد – با هدف اجتناب از چنین مشکلاتی انجام گرفته است.
3. چیستی گزرد[17] و تفاوت آن با ورشکستگی
گزرد به فرآیندی اطلاق میشود که با هدف حل و فصل دائمی مشکلات بانک در معرض ناتوانی مالی یا توقف مورد استفاده قرار میگیرد. بر اساس استانداردهای بین المللی تدوین شده توسط هیات ثبات مالی هدف از گزرد حل و فصل مشکلات بانک به گونهای است که ثبات نظام مالی و اقتصادی کشور به خطر نیافتد، فعالیتهای کلیدی بانک از جمله خدمات پرداخت و تسویه تداوم یابد و نیازی به کمک مالی دولت و استفاده از منابع رای دهندگان برای نجات بانک نباشد. (FSB, 2014)
چنان که در ادامه توضیح خواهیم داد منطق حاکم بر گزرد شباهت قابل توجهی با منطق حاکم بر قوانین ورشکستگی و تصفیه دارد. در عین حال تفاوتهای این دو شیوه باعث شده است که در نظام حقوقی بسیاری از کشورها اساساً قوانین گزرد – به عنوان یک نهاد حقوقی مجزا و مستقل – مورد عنایت قانونگذار قرار گیرد. اگر چه ما در این مجال درصدد معرفی و احصاء تفاوتهای گزرد و ورشکستگی نیستیم اما اشاره به برخی از این تفاوتها میتواند مفید فایده واقع شود. اولین تفاوت مهم این دو شیوه در زمان آغاز و صدور حکم یا فرمان گزرد و ورشکستگی است. در حالی که صدور حکم ورشکستگی منوط به توقف بنگاه از پرداخت دیون، شکایت به دادگاه و صدور حکم قضایی است آغاز گزرد بدون نیاز به حکم دادگاه و شکایت غرما و تنها با نظر مقام ناظر مالی یا مقام دیگری که قانون مشخص کرده است انجام میشود. به علاوه بر اساس استانداردهای هیات ثبات مالی، گزرد باید پیش از ناتوانی مالی بنگاه و از بین رفتن کل سرمایه آن آغاز شود. (FSB, 2014)
سازوکارهای مورد استفاده در فرآیند گزرد را می توان به دو دسته نسل اول و نسل دوم تقسیم کرد. (Armour,2015) سازوکارهای نسل اول گزرد عموماً برگرفته از روش هایی هستند که از دهه 1930 توسط شرکت بیمه سپرده فدرال FDIC ایالات متحده آمریکات مورد استفاده قرار میگرفته است. بر اساس قانون، FDIC وظیفه تصفیه بانکهای بیمه شده تحت پوشش خود را در فرآیند گزرد بر عهده داشته است.[18]
FDIC از دو ابزار مهم فروش و پذیرش[19] و تاسیس بانک انتقالی[20] در فرآیند گزرد استفاده میکند. منطق حاکم بر روش فروش و پذیرش از دو جهت اصلی با با قوانین عادی ورشکستگی و تصفیه متفاوت است. اولاً در این روش داراییهای بانکِ تحت گزرد با سرعت بسیار بیشتری به بانک ذی صلاح دیگر فروخته میشود. ثانیاً علاوه بر داراییهای بانک بخشی از بدهیهای آن شامل سپرده های ضمانت شده نیز به خریدار منتقل میگردد. به طور خلاصه میتوان گفت ابزار فروش و پذیرش روشی است که در آن تمام یا بخشی از داراییها و نیز بخشی از بدهیها به بانک واجد شرایط واگذار می شود. البته این روش به چند شیوه قابل انجام است که از ذکر جزییات آن پرهیز میکنیم. در صورتی که FDIC نتواند در زمان کوتاهی که در اختیار دارد خریدار مناسبی برای بانک تحت گزرد بیابد آنگاه تواند با اخذ مجوز از مقام ناظر با تاسیس بانک انتقالی تمام یا بخشی از داراییها و نیز بخشی از بدهی های بانک تحت گزرد را به بانک انتقالی منتقل کند. بانک انتقالی بانکی است که تمام یا بخش عمده سهام آن متعلق به FDIC است. مدت فعالیت این بانک محدود است. پس از پایان مهلت قانونی بانک انتقالی باید به بخش خصوصی واگذار شود و یا منحل گردد. لازم به ذکر است که در این دو روش بخشی از داراییهای بانک که به فروش نمیرسد یا به بانک انتقالی منتقل نمیگردد به بخش تصفیهFDIC منتقل میشود تا بتدریج فروخته شود و از محل فروش آن مطالبات غرمای ضمانت نشده بانک بر اساس ضوابط قانونی تصفیه گردد. البته FDIC در طول چند دهه فعالیت خود از ابزارهای دیگری نیز برای گزرد نهادهای مالی استفاده کرده است که هم اکنون استفاده از آنها منسوخ، ممنوع و یا کمرنگ شده است. (FDIC, 2014)
4. بحران مالی اخیر، نهادهای دارای اهمیت سیستمی و پدیده Too Big to Fail
در گذشته اقتصاددانان علت پیدایش بحرانهای مالی را سیاستهای غیر مسؤولانه دولتها در عرصه اقتصاد کلان میدانستند (Friedman & Schwartz, 1963) اما در دهههای اخیر پیدایش بحرانهای مالی را ناشی از ریسکپذیری افراطی[21] نهادهای مالی تلقی میکنند.(Heremans, 2000) این نگاه درباره بحران مالی اخیر نیز صادق است. بسیاری از اقتصاددانان برجسته ریسکپذیری افراطی نهادهای مالی را علت اصلی پیدایش بحران کنونی دانستهاند؛ آنان به درستی معتقدند که ضعف مقررات نقش مهمی در ترغیب این نهادها به ریسکپذیری افراطی داشته است. (Bernanke, 2009; Stiglitz, 2009)
بررسی بحران اخیر نشان میدهد مهمترین پیامد ضعف مقرراتگذاری در بازارهای مالی تشویق نهادهای مالی به استفاده افراطی از اهرمهای مالی و ریسکپذیری افراطی بود. نه تنها انگیزه دستیابی به بازدهیهای بالا در کوتاهمدت نهادهای مالی را ترغیب به استفاده افراطی از اهرمهای مالی میکرد بلکه قوانین مالیاتی برخی کشورها نظیر ایالات متحده نیز به طور سنتی مشوق استفاده از این اهرمها بود. (Sumerlin, 2009) نکته مهم دیگری که این نهادهای مالی به ریسکپذیری افراطی سوق میداد امکانات جدیدی بود که نوآوریهای مالی پدید آورده بود. نوآوریها به نهادهای مالی امکان میداد با تبدیل داراییها به اوراق بهادار[22] و نیز به کار گرفتن مشتقاتی مانند سی دی اس[23]، ریسکهای فردی خود را به سایر فعالان بازار منتقل نمایند.
بحران مالی جاری از میانه سال 2007 و در پی سقوط بازار وامهای رهنی ساب پرایم آغاز شد. ضعف مقرراتگذری در کنار توسعه برخی ابزارهای جدید مانند قراردادهای سی دی اس و نیز امکان تبدیل داراییها به اوراق بهادار، به نهادهای مالی اجازه میداد تا عرضه وامهای رهنی ساب پرایم را بسرعت گسترش دهند. عامل دیگری که این روند را تقویت میکرد کاهش پی در پی نرخهای بهره از سوی بانکهای مرکزی کشورهای مهم صنعتی بود. تزریق شدید اعتبارات به بازار مسکن بتدریج باعث شکلگیری حباب قیمتی در بخش مسکن ایالات متحده شد. بدین ترتیب ریسکهای سیستمی بسرعت رشد کرد و ریسکپذیری افراطی بازارهای مالی را در آستانه سقوط قرار داد. بسیاری از تحلیلگران مشکلات بانک انگلیسی نورترنراک[24] را ااز اولین نشانههای شروع بحران قلمداد کردهاند. دولت انگلستان که در دهه 1980 پیشگام مقرراتزدایی و خصوصیسازی اقتصاد بود این بانک را در فوریه 2008 ملی کرد. در آمریکا نیز بانک سرمایهگذاری بیِر اِسترنز[25] در 26 مارس 2008 از پرداخت 13400 میلیارد دلار از تعهداتش سرباز زد و در آستانه ورشکستگی قرار گرفت. بانک بزرگ جی پی مورگان چیس[26] در همان ماه بیر استرنز را تصاحب کرد. (وهابی، 1387)
به هر تقدیر اگر چه نشانههای اولیه بحران از میانه سال 2007 ظاهر شده بود اما روند تحولات از سپتامبر 2008 شتاب گرفت و بسرعت نهادهای مالی مهم آمریکا را به کام بحران کشید. فدرال رزرو در 7 سپتامبر کنترل دو بنگاه مهم واسطهگر در بازار وامهای رهنی یعنی فردیمک[27] و فانیمای[28] را در دست گرفت. این دو بنگاه در ماه ژوئیه همان سال از پرداخت بخش مهمی از تعهدات مالی خود ابراز ناتوانی کرده بودند. از آنجا که بسیاری از شرکتهای بزرگ مانند صندوقهای بازنشستگی و حتی بانکهای مرکزی برخی کشورهای خارجی در این دو مؤسسه سرمایهگذاری کرده بودند، ثبات مالی آمریکا در گرو ادامه حیات این دو بنگاه قلمداد شد. بنابراین فدرال رزرو در 7 سپتامبر 2008 با تزریق دهها میلیارد دلار کنترل آنها را در دست گرفت. (COP, 2009) تزریق منابع مذکور را میتوان نقطه آغاز طرحهای نجات مالی متکی بر منابع دولتی دانست.
14 سپتامبر 2008 را باید نقطه عطف بحران مالی اخیر به شمار آورد. در این روز مقامات خزانهداری آمریکا از بانک سرمایهگذاری بحرانزده لمان برادرز حمایت نکردند و اجازه دادند این بانک ورشکسته شود. بدین ترتیب لمان برادرز در 14 سپتامبر رسماً اعلام ورشکستگی کرد و پس از آن اثر دومینویی معروف بسرعت اتفاق افتاد. بیشتر زیانهای مالی و غیر مالی بحران اخیر پس از ورشکستگی این بانک مهم رخ داد که قدمتی 150 ساله در بازارهای مالی جهان داشت. به واقع مقامات دولتی آمریکا نمیدانستند که این بانک «بزرگتر از آن است که سقوط کند[29]». شاید آنان نباید اجازه میدادند که لمان برادرز ورشکسته شود زیرا تداوم حیات آن اهمیت سیستمی داشت. مدیران لمان برادرز گمان نمیکردند که دولت اجازه خواهد داد لمان ورشکسته شود. از همین رو آمادگی کافی برای شرایط ورشکستگی نداشتند. بر اساس برآوردها اگر مدیران لمان برادرز آمادگی کافی برای ورشکستگی داشتند زیان تحمیل شده به ذی نفعان لمان به میزان 75 میلیارد دلار کاهش مییافت. به نظر میرسد مورد لمان برادرز به خوبی اهمیت برنامهریزی پیشینی از جمله برنامه ریزی گزرد توسط نهادهای مالی را گوشزد مینماید. (Skeel Jr, 2014) تجربه ورشکستگی لمان نشان داد ورشکستگی نهادهایی از قبیل لمان میتواند هزینههای خسارت باری برای کل اقتصاد داشته باشد. از این رو وزارت خزانهداری و بانک مرکزی آمریکا در مورد سایر نهادهای مالی دچار بحران رفتار احتیاط آمیزتری را انتخاب کردند و کوشیدند با تزریق سرمایه و نقدینگی به نهادهای مذکور از سقوط آنان جلوگیری نمایند.
در روز دوشنبه 15 سپتامبر 2008 قیمت سهام و داراییهای مالی بشدت سقوط کرد. در همان روز بانک سرمایهگذاری معروف مریللینچ[30] در بانک آمریکا[31] ادغام شد. در 16 سپتامبر 2008 مقامات دولتی آمریکا 9/79 درصد از سرمایه بزرگترین شرکت بیمه جهان، معروف به AIG[32] را که به خاطر فعالیت در بازار سی دی اس با بحران مواجه شده بود، به مبلغ 85 میلیارد دلار خریداری کردند. در 17 سپتامبر قیمت سهام و دارایی های مالی بار دیگر بشدت کاهش یافت. در 18 سپتامبر فدرال رزرو با تزریق 105 میلیارد دلار نقدینگی از سقوط صندوقهای مشترک بازار پول جلوگیری کرد. در 21 سپتامبر بانکهای سرمایهگذاری گلدمن ساچز[33] و مورگان استنلی[34] ماهیت حقوقی خود را تبدیل به شرکت هلدینگ بانکی کردند که در معرض مقررات شدیدتر اما دسترسی آسانتر به سرمایه قرار داشت. در 29 سپتامبر بانک معروف سیتیگروپ توانست چهارمین بانک بزرگ آمریکا معروف به واچوویا[35] را که با بحران مواجه شده بود تصاحب کند. در 30 سپتامبر نرخ بهره بین بانکی لایبور از 7/4 درصد به 88/6 درصد افزایش یافت.
از اواخر سپتامبر نهادهای مالی سایر کشورها نیز به شرایط بحرانی رسیدند. در 29 سپتامبر دولت انگلیس بخشی از سازمان اعتبارات رهنی برادفورد و برینگلی[36] را ملی کرد. در همان روز مدیران دولتی هلند، بلژیک و لوکزامبورگ 49 درصد سهام بانک فورتیس[37] را به مبلغ 2/16 میلیارد دلار خریدند. در 30 سپتامبر بانک فرانسوی- بلژیکی دکسیا[38] از سه دولت اروپایی 2/9 میلیارد دلار سرمایه دریافت کرد. بدین ترتیب برنامههای نجات مالی در سایر اقتصادهای مهم نیز تجربه شد. به علاوه در واکنش به این شرایط و با هدف افزایش اعتماد به سیستم بانکی بسیاری از کشورهای اروپایی از جمله آلمان و انگلستان بیمه سپردهها را افزایش دادند.
به هر تقدیر ریسکهای سیستمی گستردهای که به خاطر مقرارتگذرای ضعیف پدید آمده بود سرانجام در سپتامبر 2008 به شرایط خطرناک رسید و بازارهای مالی را دچار بحران کرد. بحران چنان عمیق بود که شاخص میانگین صنعت داوجونز[39] را که در 9 اکتبر 2007 به بالاترین سطح یعنی 14164 واحد رسیده بود، در 20 نوامبر 2008 به 7552 واحد رسانید. در گام بعد بحران در سایر بازارهای مالی جهان نیز منتشر شد. ارزش سهام در بازارهای جهانی که در 3 اکتبر 2007 به 62 هزار میلیارد دلار رسیده بود پس از یک سال نصف شد و به 31 هزار میلیارد دلار رسید. با گسترش بحران، عرضه اعتبارت و در نتیجه دسترسی افراد و شرکتها به منابع مالی محدود شد. بدین ترتیب بحران بخشهای حقیقی اقتصاد را نیز به کام خود کشید و دچار رکود کرد. برای مثال بزرگترین شرکتهای خودروسازی آمریکا که با کاهش شدید فروش مواجه شده بودند از کنگره درخواست کمک کردند. اثرات بحران به گونهای بود که 6/2 میلیون نفر را در سال 2008 در آمریکا بیکار کرد و نرخ بیکاری را در این کشور به بالاترین سطح در 40 سال گذشته رسانید. (COP, 2009)
طبیعی بود که با شکلگیری بحران مالی وسیع و تأثیرگذار، دولتها وارد میدان شوند و اقداماتی را برای مهار آن به انجام رسانند. نگرانی دولتها درباره ورشکستگی بانکها و بحرانهای مالی عمدتاً به خاطر آثار جانبی منفی آن بر اقتصاد کلان بود؛ زیرا بانکها و دیگر نهادهای مالی نمیتوانستند خدمات خود را پس از ظهور بحران تدوام بخشند. بانکها مهمترین عرضهکنندگان وام و اعتبار در اقتصاد بودند لذا سقوط نظام بانکی بسرعت منجر به بحران اعتبارات و کاهش سطح فعالیتهای اقتصادی میشد.
مهمترین اقدام دولت آمریکا برای مهار بحران تهیه طرح پالسون برای نجات نهادهای بحرانزده بود که در 19 سپتامبر 2008 تقدیم کنگره شد. طرح پالسون در فاصله تهیه و تصویب تغییرات زیادی پیدا کرد و از طرحی سه صفحهای به قانونی دهها صفحهای تبدیل شد. این طرح سرانجام در سوم اکتبر 2008 با نام قانون تثبیت فوری اقتصاد[40] به تصویب کنگره رسید. در ابتدا قرار بود این مبلغ صرف خرید اوراق بهادار مسموم[41] شود اما در ادامه کنگره آمریکا تصمیم گرفت بخش مهمی از آن را صرف تزریق سرمایه به نهادهای مالی بحرانزده کند. دولت آمریکا به موجب قانون اجازه یافت مبلغ 700 میلیارد دلار را در دو مرحله صرف «برنامه کمک به احیای داراییهای مشکلدار»[42] کند. در متن قانون کمیتهای برای نظارت بر حسن اجرای آن پیشبینی شد که «هیات نظارت کنگره»[43] نام گرفت.
بدین ترتیب در طول بحران مالی اخیر، دولت و بانک مرکزی ایالات متحده آمریکا در کنار سایر دولتها و بانکهای مرکزی صدها میلیارد دلار صرف نجات نهادهای مالی بحران زدهای کردند که عمدتاً در پیدایش و توسعه بحران مقصر بودند. بر اساس برآوردهای رسمی حجم مبالغی که در کشورهای مختلف صرف طرحهای نجات[44] نظام مالی شد به اعدادی باور نکردنی رسیده است. حجم این کمکها در ایالات متحده بیش از 50 درصد GDP این کشور در سال 2008، در اتحادیه اروپا معادل 40 درصد GDP این اتحادیه در سال 2009 و در انگلستان بیش از 70 درصد GDP آن کشور در سال 2009 بوده است. (Bank of England, 2009)
یکی دیگر از اقداماتی که دولت آمریکا برای مهار بحران به انجام رساند استفاده از سیاست مالی انبساطی بود که در قالب طرح محرک اقتصادی اوباما پیگیری شد. بر خلاف طرح پالسون که برای نجات نهادهای مالی بحرانزده طراحی شده بود این طرح مهار پیامدهای بحران و خارج کردن بخشهای حقیقی اقتصاد آمریکا از رکود را دنبال میکرد. دولت آمریکا یک سوم از بودجه 787 میلیارد دلاری این طرح را برای کاهش مالیاتها و دو سوم مابقی را برای افزایش مخارج به ویژه افزایش بیمههای بیکاری و مخارج آموزشی و بهداشتی و نیز سرمایهگذاری در زیرساختها در نظر گرفت. سایر اقتصادهای بزرگ جهان نیز طرحهای مشابهی را برای مهار بحران در پیش گرفتند که از آن میان میتوان به بسته نجات بانکی در انگلستان[45] و طرح محرک اقتصادی در چین[46] اشاره کرد.
در کنار اقداماتی که در سطح ملی برای مهار بحران انجام شد، تلاشهایی نیز برای افزایش هماهنگیهای بینالمللی صورت گرفت. در 11 اکتبر 2008 رهبران 7 کشور صنعتی جهان در واشنگتن گرد هم آمدند تا برای مهار بحران چارهای بیاندیشند. آنان در این نشست متعهد شدند از نهادهایی که داری اهمیت سیستمی هستند حمایت کنند و اجازه ندهند بحران به سقوط این گونه نهادها منجر شود. سران کشورهای اروپایی نیز در12 اکتبر در پاریس اجتماع کردند. نتیجه این نشست تصویب طرحی دهها میلیارد یورویی برای نجات بانکهای اروپایی و بیمه سپردههای بانکی به مدت 5 سال بود. در 15 نوامبر 2008 اولین جلسه «نشست بازارهای مالی و اقتصاد جهانی» - که به گروه 20 معروف شد - در واشنگتن با هدف افزایش هماهنگی در مدیریت بحران برگزار شد.
فراتر از اقدامات کوتاه مدت فوق – که عمدتاً شامل کمکهای مالی مستقیم دولتی برای نجات نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی و نیز سیاستهای بودجهای و مالیاتی انبساطی بود – اقدامات بلندمدت و عمیقتر دیگری نیز پس از بحران انجام شد که در رأس آن بازنگری در قوانین و مقررات حاکم بر بازارها و نهادهای مالی از جمله بانکها قرار داشت. چنان که گفتیم بسیاری از اقتصاددانان برجسته معتقدند علت اصلی بحران اخیر را باید شکاف عمیقی دانست بر اثر نوآوریهای مالی و ضعفهای مقرراتی، میان ریسکهای فردی (خصوصی) و ریسکهای سیستمی (اجتماعی) پدید آمد. آنچه برای فعالان بازارهای مالی اهمیت وافر داشت توجه به ریسکهای فردی پیش روی آنان بود. اگر چه ریسکهای سیستمی نیز مفهومی ناشناخته نبود اما بانکها خطر مهمی را در آن مستتر نمیدیدند. زیرا اولاً نوآوریهای مالی، فضایی چنان پیچیده ترسیم کرده بود که برآورد دقیق ریسک سیستمی را دشوار میساخت. ثانیاً نهادهای مالی به ویژه نهادهای بزرگ میدانستند که اگر ریسکهای سیستمی منجر به سقوط آنها شود دولت بناچار وارد عرصه خواهد شد و همچون بیمهگری پنهان، بخش عمده زیان را جبران خواهد کرد. این شکاف از نگاه اقتصادی به معنی فروپاشی تدریجی کارایی بازار بود. بر اساس یافتههای محوری دانش اقتصاد، نظم بازار هنگامی کاراست که بازدهیهای خصوصی با بازدهیهای اجتماعی برابر شود. بر این اساس هر قدر ریسکهای فردی از ریسکهای سیستمی (اجتماعی) فاصله بگیرد بازدهیهای خصوصی نیز از بازدهیهای اجتماعی دور میشود و این به معنی شکست بازار است. هنگامی که بازارها با شکست روبرو میشوند بستر مناسبی برای دخالت دولت و تشدید نظارت بر عملکرد بازارها و نهادهای فعال در آنها ایجاد میشود. بازنگری گسترده قوانین و مقررات مالی در کشورهای مختلف جهان و نیز در سطح بین المللی پس از فروکش کردن بحران اخیر مویدی بر این تحلیل است. تصویب قانون داد – فرانک در ایالات متحده آمریکا یکی از بارزترین مصادیق گسترش نظارت دولتها بر عملکرد نهادها و بازارهای مالی است.
5. قانون داد- فرانک و الزام نهادهای دارای اهمیت سیستمی به تهیه برنامه گزرد
بحران اخیر نشان داد جریان مقرراتزدایی از نهادها و ابزارهای مالی که در سه دهه گذشته در بسیاری از کشورهای غربی رواج یافت جریانی نادرست بود. چنان که پروفسور استیگلیتز خاطر نشان کرده است جریان مقرراتزدایی ریشه در نظریات اقتصادی جدید نداشت. به عکس این نظریات نشان میدادند که دولتها باید نقشی موثر در وضع مقررات بر بازارهای مالی داشته باشند. (Stiglitz, 2008) بحران اخیر اعتقاد برخی از طرفداران سرسخت مقرراتزدایی را نیز متزلزل کرد. برای مثال گریناسپان که 18 سال ریاست فدرال رزرو را برعهده داشت و سالها مخالف تشدید مقررات بر بازارهای مالی بود، در اکتبر 2008 در مقابل اعضای کنگره آمریکا اعتراف کرد که اعتقادش به مقرراتزدایی متزلزل شده است. (Greenspan, 2008) ناکامی نهادهای مقرراتگذار ایالات متحده در جلوگیری از بحران اخیر باعث شد بسیاری از اقتصاددانان برجسته از جمله کروگمن، استیگلیتز و ماسکین بر ضرورت بازنگری جدی در نظام مقرراتگذری بر بازارهای مالی تاکید نمایند. (Krugman, 2008; Stiglitz, 2009; Maskin, 2008)
تصویب قانون هشتصد صفحه ای داد – فرانک در آمریکا را میتوان پاسخ منطقی قانونگذاران این کشور به پیشنهادات اقتصاددانان برجسته برای بازنگری در مقررات حاکم بر بخش مالی اقتصاد دانست. [47] در زمان اوج بحران مالی اخیر پروفسور استیگلتیز پیشنهاد داده بود برای رفع گسستهای مقرراتی دو کمیسیون با وظایف زیر به مجموعه نهادهای مقرراتگذار اضافه شود: 1. کمیسیون ثبات بازارهای مالی[48] که وظیفه آن نظارت بر کل سیستم مالی و وضع مقررات هماهنگ بر هر یک از بخشهای این سیستم است. همه نهادهای مقرراتگذار که بر بانکها، بنگاههای سرمایهگذاری و یا مؤسسات بیمه مقررات میگذارند باید به این کمیسیون گزارش دهند. این کمیسیون وظیفه نظارت بر ریسک کلی[49] را در سطح اقتصاد کلان بر عهده خواهد داشت. 2. کمیسیون سلامت محصولات مالی[50] که وظیفه آن نظارت بر سلامت هر یک از محصولات مالی و قضاوت درباره تناسب آنها برای گروههای خاص خریدار است. (Stiglitz, 2009) مراجعه به متن قانون داد – فرانک نشان میدهد این ایده به خوبی در نگارش قانون انعکاس یافته است؛ چرا که بر اساس قانون دو هیات با نام ه هیات نظارت بر ثبات مالی[51] و دیوان حمایت از مصرف کنندگان محصولات مالی[52] تاسیس شد که وظایفی مشابه آنچه استیگیتز پیشنهاد داده بود بر عهده دارند.
پیشنهاد دیگری که توسط اقتصاددانان برجسته مطرح شد تشدید مقررات و نظارتها بر آن دسته از نهادهای مالی است که دارای اهمیت سیستمی هستند. تجربه بحران جاری نشان داد برخی نهادهای مالی آنقدر بزرگ و مهمند که نباید متوقف بشوند. اقتصاددانان معتقد بودند دولتها باید مقررات بسیار دقیقتر و شدیدتری را بر این گونه نهادها وضع نمایند. این تنها بدان خاطر نیست که سقوط این نهادها کل سیستم مالی و حتی بخش حقیقی اقتصاد را تهدید میکند بلکه به آن دلیل است که مدیران این نهادها تمایل بیشتری به ریسکپذیری افراطی دارند. آنان به خوبی میدانند که دولت به هزینه مالیاتدهندگان نخواهد گذاشت ورشکسته شوند. بن برنانکه – که در زمان بحران رییس فدرال رزرو بود - به خوبی بر این نکته تاکید کرده بود. به گفته وی نهادهایی که اکنون دولت برای حفظ ثبات در بازارهای مالی ناچار به حمایت از آنها شد نهادهایی بودند که در زمان رونق ریسکپذیری شدیدتری داشتند. وجود این گونه نهادها که «بزرگتر از آن هستند که سقوط کنند» موجب ایجاد نابرابری بین نهادهای مالی میشود. برنانکه پیشنهاد داده بود آن دسته از نهادهای مالی که سقوط آنها ریسک سیستمی فراوانی ایجاد میکند باید پذیرای نظارتهای مقرراتی شدیدتری بر وضعیت ریسکپذیری خود باشند. (Bernanke, 2009) الزام بانکها و سایر نهادهای دارای اهمیت سیستمی به تهیه سالیانه برنامه گزرد را باید در همین راستا دانست.
چنان که در مقدمه قانون داد- فرانک آمده است هدف از تصویب این قانون ارتقای ثبات مالی ایالات متحده آمریکا از طریق افزایش شفافیت و پاسخگویی بخش مالی، پایان دادن به پدیده Too Big to Fail و نیز حمایت از مالیات دهندگان آمریکایی از طریق پایان بخشیدن به طرحهای نجات مالی (متکی به بودجه دولت) اعلام شده است. چنان که روشن است بخش مهمی از این قانون با هدف تنظیم قواعد رفتاری حاکم بر نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی تدوین شده است. از منظر موضوع گزرد قانون داد – فرانک دارای دو ویژگی اساسی است: اولاً قانون مذکور دایره نهادهای مالی تحت شمول قوانین گزرد را توسعه بخشیده است. در گذشته تنها بانکهای بیمه شده توسط FDIC مشمول قوانین گزرد بودند اما قانون داد – فرانک با تاسیس نهاد قانونی جدیدی به نام Orderly Liquidation Authority - که اداره آن بر اساس قانون در اختیار FDIC است - دایره شمول گزرد را به کلیه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی توسعه داد. برای مثال چنان که اشاره رفت لمان برادرز بانک سرمایه گذاری بود و به همین دلیل جزء موسسات تحت بیمه FDIC و مشمول قوانین گزرد محسوب نمی شد. بر همین اساس پس از آنکه دچار ناتوانی مالی شد و مقامات دولتی نیز از تزریق سرمایه به آن خودداری کردند اعلام ورشکستگی کرد و در پی آن کل نظام مالی آمریکا و بازارهای مالی جهانی تحت تاثیر اثرات سیستمی این ورشکستگی قرار گرفتند. بر اساس ضوابط جدید ناشی از قانون داد – فرانک نهادهایی از قبیل لمان برادرز که اهمیت سیستمی دارند – اگر چه بانک محسوب نمیشوند – از این پس مشمول روشها و قواعد گزرد خواهند بود. ثانیاً بر اساس قانون مذکور مقرر شد کلیه بانکها و نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی که داراییهای آنان بیش از 50 میلیارد دلار است در اول ماه جولای هر سال برنامهای با عنوان برنامه گزرد به فدرال رزرو و FDIC ارائه نمایند. این برنامه باید در دو قسمت عمومی و محرمانه تهیه شود. قسمت عمومی برنامه باید در اختیار عموم مردم قرار گیرد.
هدف اساسی از تهیه برنامه گزرد آن است که بانک به مقامات مسوول اثبات کند که علی رغم بهرهمندی از اهمیت سیستمی، آنقدر بزرگ و پیچیده نیست که نتواند سقوط کند. به عبارت دیگر بانک از طریق برنامه گزرد اثبات میکند که اولاً بر اساس تدابیر گستردهای که تدارک دیده است احتمال ناتوانی مالی او بسیار ناچیز است. ثانیاً حتی اگر دچار ناتوانی شد مقامات مسوول می توانند بدون آنکه ایجاد اثرات مخرب سیستمی و بدون تعطیل کردن فعالیتهای حیاتی بانک، آن را تحت گزرد قرار دهند. روشن است که دامنه اقدامات اصلاحی که باید در درون بانکها برای تبدیل آنها از نهادهایی با ویژگی Too Big to Fail با نهادی گزردپذیر انجام گیرد بسیار گسترده و عمیق است. به هر تقدیر به نظر میرسد یکی از اقدامات اساسی قانونگذار در پیشگیری از وقوع و گسترش ریسکهای سیستمی – دست کم تا آنجا که به نهادهای مالی و نه به محصولات مالی مرتبط است – الزام نهادهای مذکور به تهیه برنامه گزرد و اجرای اقدامات اصلاحی با هدف ارتقای گزردپذیری است.
علاوه بر الزام بانکها و سایر نهادهای دارای اهمیت سیستمی به تهیه برنامه گزرد اقدامات مهم دیگری نیز پس از بحران اخیر انجام شد. اولاً بسیاری از کشورهای جهان که تا پیش از شروع بحران فاقد قوانین و مقررات گزرد بودند قوانین خود را بازنگری کرده و ضوابط گزرد را در نظام حقوقی خود وارد کردند. یکی از مصادیق بارز این دسته از کشورها انگلستان است که در قانون بانکداری سال 2009 و نیز در قانون خدمات مالی سال 2013 به تاسیس و توسعه رژیم خاص گزرد اقدام نمود. (Bank of England, 2014) ثانیاً ابزار جدیدی که بعدها ابزار نجات از درون[53] نامیده شد به مجموعه ابزارهای گزرد اضافه گردید. دلیل معرفی این ابزار که بیشتر توسط کشورهای اروپایی توسعه داده شد مشکلات مربوط به یافتن خریدار برای بانکهای بزرگ بین المللی دارای اهمیت سیستمی است. ممکن است برخی از بانکهای دچار ناتوانی مالی آنقدر بزرگ باشند که حتی در میان مدت نیز نتوان خریدار مناسبی برای آنها یافت. در این روش مقام مسوول گزرد میکوشد با تجدید ساختار سمت چپ ترازنامه و تبدیل بخشی از بدهیهای ضمانت نشده بانک به سهام، بانک را از ناتوانی مالی نجات دهد. البته در این روش مقام مسوول گزرد مسوولیتها و دشواریهای بیشتری را باید متحمل شود. در عین حال علی رغم همه مشکلات ابزار نجات از درون از هر جهت قابل قبولتر از تزریق منابع مالی دولتی از طریق برنامههای نجات (از بیرون) است. در مجموع شاید بتوان گفت ابزار نجات از درون در کنار برنامهریزی پیشینی (به ویژه برنامهریزی گزرد) نسل دوم سازوکارهای گزرد را تشکیل میدهند.
6. محتوای برنامه گزرد و ارزیابی گزردپذیری
علاوه بر ایالات متحده آمریکا که تهیه برنامه گزرد را برای نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی الزامی کرده است اعضای گروه 20 نیز تهیه برنامه گزرد را برای کلیه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی جهانی الزامی کردهاند. بر همین اساس هیات ثبات مالی مستقر در بانک بین المللی تسویه به نمایندگی از گروه 20 ویژگیهای کلیدی برای ایجاد نظام کارآمد گزرد را تدوین و به کشورهای مختلف جهان ابلاغ کرده است. (FSB, 2014) علاوه بر این کشورهایی نظیر ایالات متحده آمریکا و انگلستان نیز الگوی تهیه و تدوین برنامه گزرد را تهیه نموده و به بانکها و نهادهای ذی ربط ابلاغ کردهاند.
به طور کلی برنامه گزرد باید از دو رکن تشکیل شده باشد: رکن اول استراتژی گزرد بانک یا نهاد مالی است. استراتژی گزرد[54] مفهومی است که در پنج سال اخیر تلاشهای زیادی برای توسعه آن صورت گرفته است. استراتژی گزرد به مقام مسوول گزرد پیشنهاد میدهد که در صورت بروز ناتوانی مالی در بانک یا نهاد مالی هر یک از زیر مجموعههای آن از قبیل شرکتهای وابسته، شعب خارجی و ... باید تحت چه اقداماتی قرار گیرد؛ برای مثال کدامیک میتواند به فروش برسد، کدامیک باید منحل شود و کدامیک میتواند بدون کمک مالی به حیات خود ادامه دهد. مهمترین استراتژیهای گزرد توسعه یافته در سالهای اخیر استراتژی گزرد تک نقطهای[55] و استراتژی گزرد چند نقطهای[56] است که هر یک نقاط قوت و ضعف خاص خود را دارد.[57] بسیاری از نهادهای مهم دارای اهمیت سیستمی جهانی استراتژی گزرد تک نقطهای را به عنوان استراتژی مطلوب مورد نظر خود انتخاب کرده و در برنامه گزرد خود آن را توضیح دادهاند. بانکها موظفند پس از انتخاب استراتژی گزرد با ذکر دلایل مستند نشان دهند که انجام استراتژی منتخب در مورد آنان امکانپذیر است. رکن دوم برنامه گزرد برنامه اجرای استراتژی گزرد[58] است. در این برنامه باید ضمن معرفی ساختار حقوقی بانک و شرکتهای زیر مجموعه، آن دسته از فعالیتهای اقتصادی و مالی بانک که تداوم آنها برای نظام مالی کشور جنبه حیاتی دارد معرفی شود. به علاوه بانک باید کلیه دادههای لازم درباره عملیات، ساختار، فعالیتهای مهم داخلی و خارجی، کارکنان کلیدی، نظام اطلاعات مدیریت، نحوه و گستره حضور بانک در بازار مشتقات، ترازنامه و صورت سود وزیان به تفکیک خطوط اصلی کسب و کار، وضعیت مدیریت ریسک، فهرست سپردهگذاران ضمانت شده و ضمانت ناشده، فهرست مشتریان عمده بانک و کسب وکار هر یک، مهمترین بانکهای مورد تعامل و هر اطلاعات دیگری که برای ارزیابی گزردپذیری بانک لازم است را به تفصیل و به دقت گزارش دهد. حجم و گستره اطلاعات مذکور به نحوی است که به نظر میرسد هیچ یک از گزارشهایی که هم اکنون نهادهای مالی به مقامات ناظر ارائه میکنند از چنین جامعیت و تفصیلی برخوردار نباشد.
فرآیند برنامهریزی گزرد[59] با تهیه و ارسال آن به مقام مسوول گزرد پایان نمیپذیرد بلکه مقامات مسوول موظفند پس از دریافت برنامه، وضعیت گزردپذیری بانک یا نهاد مذکور را ارزیابی کنند. ارزیابی گزردپذیری باید از دو منظر اصلی انجام گیرد. در درجه اول مقام مسوول باید به این سوال پاسخ دهد که آیا اجرای استراتژی گزرد پیشنهادی امکانپذیر[60] است؟ به عبارت دیگر آیا اساساً امکان اجرای استراتژی مذکور به هنگام ناتوانی مالی یا توقف بانک یا نهاد مالی وجود دارد. در درجه بعد مقام مسوول باید به این سوال بپردازد که آیا اجرای استراتژی گزرد پیشنهادی منطقی[61] است؟ در پاسخ به این پرسش باید به جنبههای گوناگون مساله از جمله اثرات سیستمی اجرای استراتژی گزرد پیشنهادی بر سایر نهادی مالی توجه کرد. مقام مسوول مکلف است پس از انجام ارزیابی، نتیجه آن را به اطلاع هیات مدیره و مدیر عامل بانک یا نهاد مالی برساند و در صورتی که از بانک یا نهاد مالی گزردپذیر ارزیابی نشود از آنان بخواهد موانع گزردپذیری را برطرف کرده و اقدامات ابلاغی از طرف مقام مسوول گزرد را به انجام رسانند.
البته در همین جا لازم به ذکر است که تدوین برنامه گزرد توسط بانک یا نهاد مالی، هیچ گونه الزام یا مسوولیتی را برای اجرای آن متوجه مقام مسوول گزرد نمیکند. به عبارت دیگر در هنگامی که بانک دچار ناتوانی مالی یا توقف شود برنامه گزرد بانک در حکم نوعی نقشه و راهنمای حرکت باعث تسهیل اقدامات مقام مسوول گزرد میشود؛ در عین حال مقام مسوول گزرد مجاز است متناسب با اقتضائات زمانی و بر اساس مصلحتسنجی خود، روش و ابزار مناسب گزرد را انتخاب و اجرا نماید.
شایسته است در انتها نگاهی به وضعیت تهیه و تدوین برنامههای گزرد در سطح جهانی داشته باشیم. بر اساس گزارشهای موجود اکثر نهادهای سیستمی دارای اهمیت جهانی[62] در سال 2012 استراتژی گزرد خود را انتخاب کردند. همچنین تهیه طرح تفصیلی برنامه عملیاتی اجرای گزرد این نهادها در فاصله سالهای 2013 تا 2015 در دست تکمیل بوده است. اولین ارزیابیهای جامع گزردپذیری نیز در سال 2015 انجام شده است. (Cumming, 2015) مراجعهای به برنامههای گزرد نهادهای مالی سیستمی ایالات متحده که در سایت رسمی فدرال رزرو و FDIC منتشر شده است[63] روند رشد کمی و کیفی برنامههای گزرد را نشان میدهد. به نظر میرسد فرآیند برنامهریزی گزرد که به طور رسمی از سال 2010 آغاز شده است همچنان در حال تکمیل است و مقامات مسوول و نهادهای ذی ربط به طور منظم در حال ارتقای این فرآیند هستند.
7. نتیجهگیری
بخش مهمی از بحرانهای مالی و اقتصادی معاصر ناشی از ریسک پذیری افراطی آن دسته از نهادهای مالی است که به اصطلاح دارای اهمیت سیستمی هستند. مدیران این دسته از نهادهای مالی به خوبی میدانند که اگر روزی با خطر ناتوانی مالی و توقف از تادیه دیون مواجه شوند مقامات مسوول در دولت و بانک مرکزی برای جلوگیری از شیوع بحران و حفظ ثبات مالی و اقتصادی دست به کار خواهند شد و با تزریق منابع عمومی در قالب نقدینگی و سرمایه از سقوط آنها جلوگیری خواهند کرد. بحران مالی اخیر به خوبی صحت تحلیل فوق را تایید کرد و به همگان نشان داد که بسیاری از نهادهای مالی بزرگتر از آن هستند که سقوط کنند. به علاوه به دلایل مختلف به نظر میرسد روشهای مندرج در قوانین عادی ورشکستگی فاقد ظرفیتهای کافی برای مدیریت ناتوانی مالی و توقف بانکها و نهادهای مالی (به ویژه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی) است.
به همین دلیل نیز بسیاری از کشورهای جهان به ویژه پس از بحران اخیر نهاد حقوقی گزرد را در نظام قانونی خود پذیرفتهاند. به علاوه یکی از اصلاحات قانونی مهم پس از بحران اخیر الزام بانکها و موسسات مالی دارای اهمیت سیستمی به تهیه برنامه گزرد و ارائه آن به مقامات مسوول است. هدف اساسی از تهیه برنامه گزرد آن است که بانک به مقامات مسوول اثبات کند که علی رغم بهرهمندی از اهمیت سیستمی، آنقدر بزرگ و پیچیده نیست که نتواند سقوط کند. به عبارت دیگر بانک از طریق برنامه گزرد اثبات میکند که اولاً بر اساس تدابیر گستردهای که تدارک دیده است احتمال ناتوانی مالی او بسیار ناچیز است. ثانیاً حتی اگر دچار ناتوانی شد مقامات مسوول میتوانند بدون آنکه ایجاد اثرات مخرب سیستمی و بدون تعطیل کردن فعالیتهای حیاتی بانک، آن را تحت گزرد قرار دهند. طبعاً رسیدن به چنین نقطهای مستلزم اقدامات اصلاحی متعدد در جهت رفع موانع گزردپذیری بانک و نهاد مالی است. به هر تقدیر به نظر میرسد یکی از اقدامات اساسی قانونگذار در پیشگیری از وقوع و گسترش ریسکهای سیستمی – دست کم تا آنجا که به نهادهای مالی و نه به محصولات مالی مرتبط است – الزام نهادهای مذکور به تهیه برنامه گزرد و اجرای اقدامات اصلاحی با هدف ارتقای گزردپذیری است.
در کشور ما نیز در سالهای اخیر برخی موسسات اعتباری و نهادهای مالی دچار ناتوانی مالی و حتی توقف از پرداخت دیون شدند. بررسی تجارب این موسسات در کنار نظریه اقتصادی و تجربه جهانی نشان میدهد که کشور ما نیز از قوانین و مقررات گزرد بی نیاز نیست. بر این اساس پیشنهاد میشود علاوه بر بازنگری کلی در قوانین و مقررات ناظر به توقف و ناتوانی مالی بانکها و دیگر نهادهای مالی در کشور، مواد زیر نیز به قانون پولی و بانکی و یا به قوانین جایگزین آن - که هم اکنون در محافل اجرایی و قانونگذاری کشور در دست بررسی است - اضافه شود:
ماده 1: کلیه بانکها و موسسات اعتباری ایرانی و خارجی فعال در کشور موظفند در پایان شهریور ماه هر سال برنامه گزرد (مشتمل بر راهبرد گزرد و برنامه اجرایی و کلیه اطلاعات مرتبط) گروه خود را بر اساس شیوه نامه اعلامی از سوی صندوق ضمانت سپرده (به عنوان مقام مسوول گزرد) تهیه و به بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده تحویل دهند.
تبصره 1 : سایر نهادهای مالی فعال در کشور که به تشخیص بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده برای حفظ ثبات نظام مالی کشور اهمیت سیستمی دارند نیز موظفند به صورت سالیانه برنامه گزرد خود را تهیه و به بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده تحویل دهند.
تبصره 2: برنامه گزرد باید در دو بخش محرمانه و عمومی تهیه شود. صندوق ضمانت سپرده ها موظف است بخش عمومی برنامه مذکور را در اختیار عموم قرار دهد.
ماده 2: صندوق ضمانت سپردهها موظف است هر سال پس از دریافت برنامه گزرد بانک ها، موسسات اعتباری و نهادهای مالی، وضعیت گزردپذیری بانک، موسسه یا نهاد مذکور را ارزیابی و اصلاحات سازمانی، حقوقی یا مالی لازم برای رفع موانع گزردپذیری را ابلاغ نماید. مجمع عمومی، هیات مدیره و مدیر عامل بانک، موسسه یا نهاد مذکور موظف است اصلاحات مذکور را به طور کامل اجرا نماید.
فهرست منابع و مآخذ
· انوری ابیوردی (1372) دیوان، به تصحیح محمد تقی مدرس رضوی، تهران: شرکت انتشارات علمی – فرهنگی.
· شریفزاده، محمد جواد. (1390) بحران مالی 2009-2007، نقش دولت و آینده مقررات گذاری بر بازارهای مالی» چاپ شده در کتاب بحران مالی سال 2008: ریشهها، پیامدها و راهکارها، به کوشش محمد نعمتی و محمد سلیمانی، تهران: انتشارات دانشگاه امام صادق علیه السلام، صص 274-239.
· وهابی، مهرداد. (1387) بحران مالی جهانی و شکست الگوی سرمایهداری نئولیبرال (آمریکایی)، اطلاعات سیاسی- اقتصادی، شمارههای 254-253.
· Armour, John (2015) Making Bank Resolution Credible, in The Oxford Handbook of Financial Regulation, By Eilis Ferran, Niamh Moloney, Jennifer Payne, Oxford University Press.
· Bank of England, Financial Stability Report, December 2009 No 26.
· Bank of England. (2014) The Bank of England’s approach to resolution, October 2014.
· Basel Committee on Banking Supervision. (2015) Guidelines for identifying and dealing with weak banks, July 2015.
· Bernanke, B.(2009) The Crisis and the Policy Response, At the Stamp Lecture, London School of Economics, London, England, January 13. Available at: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090113a.htm
· Bernanke, B.(2009) The Crisis and the Policy Response, At the Stamp Lecture, London School of Economics, London, England, January 13. Available at: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090113a.htm
· Christine M. Cumming. (2015) Developing Effective Recovery and Resolution Plans, Presentation to the 14th Annual Conference of the International Association of Deposit Insurers, Kuala Lumpur, Malaysia, 28 October 2015.
· COP (2009) About the Crisis, Available at: http://cop.senate.gov/thecrisis/
· FDIC (2014) Resolutions Handbook, Revised Dec 23, 2014.
· Friedman, M. and Schwartz, A.J. (1963) A Monetary History of the United States, 1867—1960. Princeton, NJ: Princeton University Press.
· FSB (Financial Stability Board). (2014) Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, 15 October 2014.
· Greenspan, A. (2008) Greenspan Concedes Error on Regulation, Available at: http://www.nytimes.com/2008/10/24/business/economy/24panel.html
· Heremans, D. (2000) Regulation of Banking and Financial Markets, in Bouckaert, B., and G. De Geest, eds, Encyclopedia of Law and Economics, Vols. I-V (Edward Elgar, Cheltenham, UK).
· Krugman, P. (2008b) The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008, New York: W. W. Norton
· Maskin, E. (2008) Dear Mr. President: Advice from seven Nobel laureates on fixing the economy, Available at: http://www.newsweek.com/id/165189/page/5.
· Mayer, C. and Neven, D. (1991), ‘European Financial Regulation: a Framework for Policy Analysis’, in Giovannini, Alberto and Mayer, C. (eds), European Financial Integration, Cambridge, Cambridge University Press.
· Skeel Jr, David A. (2014) Single Point of Entry and the Bankruptcy Alternative, Penn Law: Legal Scholarship Repository, 2-26-2014.
· Stiglitz, J. E. (2008) Testimony on "The Future of Financial Services Regulation", House Financial Services Committee, October 21, 2008. Available at: http://www.house.gov/apps/list/hearing/financialsvcs_dem/stiglitz102108.pdf
· Stiglitz, J. E. (2009) Testimony before the Congressional Oversight Panel, Regulatory Reform Hearing, Available at: http://cop.senate.gov/documents/testimony-011409-stiglitz.pdf
· Sumerlin, M. (2009) Improving Financial Stability: Testimony before the Congressional Oversight Panel, Available at: http://cop.senate.gov/documents/testimony-011409-sumerlin.pdf
[1] مدیر عامل صندوق ضمانت سپردهها و استادیار دانشکده معارف اسلامی و مدیریت دانشگاه امام صادق علیه السلام
[2] استادیار دانشکده معارف اسلامی و اقتصاد دانشگاه امام صادق علیه السلام mj.sharifzade@gmail.com
[3] As a whole
[4] Systemic Risk
[5] Excessive Risk Taking
[6] Systemically Important Financial Institutions
[7] Resolution of Failing Financial Institutions
[8] Dodd-Frank Act
[9] Financial Stability Board
[10] Resolvability
[11] Moral Hazard
[12] insolvency
[14] Domino Effect
[15] Panic
[16] Herd Behavior
[17] در ابتدا لازم است توضیحاتی درباره استعمال واژه گزرد در مقابل اصطلاح Resolution بیان شود. واژه Resolution در زبان انگلیسی به معانی مختلفی به کار میرود. این واژه در لغت از ریشه to solve به معنای رفع، (مشکل و غیره) حل، برطرف سازی و علاج آمده است. معنایی که در حوزه ثبات مالی و مدیریت بانکهای ضعیف از این واژه مراد میشود به معنای لغوی واژه قرابت زیادی دارد. Resolution در این حوزه به معنای مجموعه اقدامات و سازوکارهایی است که در حل و فصل و علاج مشکلات نهادهای مالی در معرض توقف و ورشکستگی مورد استفاده قرار میگیرد. در عین حال لازم به یادآوری است که Resolution یکی از نهادهای حقوقی جدید ابداع شده در غرب است که در نظام حقوقی ایران مسبوق به سابقه نیست. متاسفانه مشاهده میشود که برخی مترجمان ناآگاه از معادلهایی مانند انحلال، تصفیه، ورشکستگی برای این واژه استفاده کردهاند؛ در حالی که این واژه نه تنها معادل انحلال (liquidation)، تصفیه (receivership) یا ورشکستگی (bankruptcy) نیست بلکه با هر یک از این نهادها اختلاف قابل توجه دارد. Resolution اگر چه با روشهای مربوط به ورشکستگی قرابتهایی دارد اما اساساً به عنوان جایگزین و بدیل ورشکستگی بانکها و نهادهای مالی ابداع شده است. در زبان انگلیسی این واژه عموماً با عبارت هایی مانند Resolution of failing financial institutions به کار میرود. بر همین اساس واژه فارسی گزرد به عنوان جایگزین واژه Resolution در این معنای خاص پیشنهاد میشود. واژه گزرد در زبان فارسی به معنای علاج و چاره به کار می رفته است؛ برای مثال انوری (شاعر بزرگ قرن ششم هجری) میگوید: «با رهت کان نه به اندازه ی ماست/ با هوای تو کز آن نیست گزرد.» انوری (دیوان چ مدرس رضوی ص 127) مشتقات پرکاربرد واژه Resolution در حوزه ثبات مالی و معادلهای آن در این مقاله به شرح زیر است: مقام مسوول گزرد Resolution Authority، برنامه گزرد Resolution Plan، گزردپذیریResolvability و ارزیابی گزردپذیریResolvability Assessment .
[18] در بسیاری از کشورهای جهان نیز هم اکنون وظیفه گزرد و تصفیه بانکهای بیمه شده یا ضمانت شده بر عهده شرکت های بیمه سپرده یا صندوق ضمانت سپرده است. بر همین اساس نیز در بخش نتیجه گیری این مقاله پیشنهاد شده است صندوق ضمانت سپرده ها به عنوان مقام مسوول گزرد در ایران تعیین شود.
[19] Purchase and Assumption
[20] Bridge Bank
[21] Excessive Risk Taking
[22] Securitization
[23] CDS (Credit Default Swaps)
[24] Northen Rock
[25] Bear Stearn
[26] J. P. Morgan Chase
[27] Freddie Mac
[28] Fannie Mae
[29] Too Big to Fail
[30] Merril Lynch
[31] Bank of America
[32] American International Group
[33] Goldman Sachs
[34] Morgan Stanley
[35] Wachovia
[36] Bradford & Bringley
[37] Fortis
[38] Dexia
[39] Dow Jones Industrial Average
[40] Emergency Economic Stabilization Act of 2008
[41] Toxic Securities
[42] Troubled Assets Relief Program
[43] Congressional Oversight Panel
[44] Bail Out
[45] United Kingdom Bank Rescue Package
[46] Chinese Economic Stimulus Plan
[47] برای آگاهی بیشتر از مباحثی که در بحبوحه بحران مالی اخیر درباره موضوع ضعف مقررات گذاری بر بازارهای مالی و لزوم توسعه مقررات مطرح بود به شریف زاده (1390) مراجعه نمایید.
[48] Financial Markets Stability Commission
[49] Overall Risks
[50] Financial Products Safety Commission
[51] Financial Stability Oversight Council (FSOC)
[52] Consumer Financial Protection Bureau (CFPB)
[53] Bail-in
[54] Resolution Strategy
[55] Single Point of Entry
[56] Multiple Point of Entry
[57] تعریف هر یک از این دو استراتژی و بیان نقاط قوت و ضعف هر کدام به مجال گسترده نیاز دارد که خارج از طاقت این مقاله است.
[58] Implementation Plan
[59] Resolution Planning
[60] Feasible
[61] Credible
[62] Globally Systemically Important Financial Institutions (G-SIFIs)
[63] بدین منظور بنگرید:
https://www.fdic.gov/regulations/reform/resplans/
http://www.federalreserve.gov/bankinforeg/resolution-plans.htm
