تهیه برنامه گزرد (Resolution Plan) :

روشی نو در مدیریت ریسک سیستمی در نظام مالی

دکتر محمد طالبی[1]

دکتر محمد جواد شریف­زاده[2]

چکیده:

بحران مالی 2007 -2009 نشان داد نظام مالی در کلیت خود[3] با ریسک­هایی مواجه است که در اصطلاح ریسک سیستمی[4] نامیده می­شود. این ریسک عموماً ناشی از ریسک­پذیری افراطی[5] نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی[6] است. در بحبوحه بحران مذکور به علت بزرگی و پیچیدگی بیش از حد این دسته نهادها امکان اعلام ورشکستگی یا وارد کردن آنها به فرآیند گزرد نهادهای مالی در حال توقف[7] وجود نداشت. به همین دلیل نیز دولت­ها و بانک­های مرکزی ناچار شدند به منظور حفظ ثبات مالی و جلوگیری از اشاعه بحران، این دسته از نهادها را با ترزیق وجوه عمومی و منابع مالیات­دهندگان نجات دهند؛ اقدامی که با انتقادات وسیع اقتصاددانان، سیاستگذاران و حتی توده­های مردم مواجه شد. با فروکش کردن بحران مقامات مسوول در کشورهای مختلف تصمیم گرفتند با اصلاح مقررات و طراحی ابزارهای جدید برای همیشه به چنین پدیده­ای خاتمه دهند؛ از جمله این اقدامات می­توان به تصویب قانون داد- فرانک[8] در ایالات متحده آمریکا در سال 2010 اشاره کرد. بر اساس این قانون و نیز بر اساس استانداردهای گزرد تدوین شده در هیات ثبات مالی[9] مقرر شد آن دسته از نهادهای مالی که در سطح ملی و بین المللی دارای اهمیت سیستمی هستند موظف به تهیه سالیانه برنامه گزرد و ارسال آن به مقامات مسوول باشند. مقامات مسوول گزرد نیز باید به صورت سالیانه وضعیت گزردپذیری[10] هر یک از نهادها را ارزیابی نمایند و در صورت لزوم اصلاحات ساختاری، مالی و مدیریتی لازم را به نهاد مالی مورد نظر اعلام نمایند. مقاله حاضر ضمن معرفی برنامه­های گزرد، مختصات این برنامه­ها را مرور و تجربه را در تهیه برنامه­های گزرد تحلیل می­نماید.

 

1.      مقدمه

بحران مالی اخیر نشان داد که نهادهای مالی به ویژه بانک­ها در معرض ریسک پذیری افراطی قرار دارند. ریسک پذیری افراطی نه تنها بانک و نهاد مالی را دچار مشکل می­کند بلکه می­تواند به فراخور اهمیت آن بانک یا نهاد در نظام مالی کشور به سایر بانک­ها یا نهادهای مالی نیز آسیب جدی وارد کند. شدت این آسیب­ها می تواند به حدی باشد که کل نظام مالی را در سطح ملی یا منطقه ای یا جهانی تهدید نماید. به نهادهایی که ریسک پذیری افراطی آنها می­تواند ثبات مالی یا اقتصادی را تهدید نماید نهادهای دارای اهمیت سیستمی گفته می­شود. به همین ترتیب به آن دسته از ریسک­های مالی یا اقتصادی که می­تواند به تهدید ثبات اقتصادی منجر شود ریسک سیستمی اطلاق می­شود. علت اصلی ریسک پذیری افراطی نهادهای مالی را می­توان به خطر اخلاقی[11] ناشی از اهمیت سیستمی آنها نسبت داد. مدیران این گونه نهادهای مالی می­دانند که به واسطه اندازه بزرگ و پیچیدگی فعالیت­های و اثرگذاری در کل اقتصاد، مقامات مسوول در بانک مرکزی و دولت حتی در صورت ناتوانی مالی[12] نخواهند گذاشت این نهادها دچار ورشکستگی شوند. به عبارت دیگر این نهادها بزرگتر از آن هستند که دچار سقوط یا توقف شوند؛ پدیده­ای که در ادبیات با عبارت Too Big to Fail از آن یاد می­شد.  

پس از فروکش کردن شعله­های بحران مالی اخیر در کشورهای مختلف مقامات مسوول به تبعیت از نظریه پردازان برجسته اقتصادی کوشیدند قوانین و مقررات ناظر بر فعالیت­های مالی را به گونه­ای اصلاح نمایند که پس از این دیگر هیچ یک از نهادهای مالی Too Big to Fail نباشد؛ به عبارت دقیق تر قرار بر آن شد که نهادهای مالی به گونه­ای ساختار فعالیت­ها و کسب و کارهای خود را بازبینی کنند که هیچ یک از نهادهای مالی اولاً دچار ناتوانی مالی نشود و ثانیاً در صورتی که دچار ناتوانی مالی شد امکان گزرد آن نهاد وجود داشته باشد. بر همین اساس در کنار سایر اصلاحاتی که در قوانین و مقررات حاکم بر نظام مالی به عمل آمد مقرر شد کلیه نهادهای دارای اهمیت سیستمی به صورت سالانه برنامه گزرد خود را تهیه و به مقامات مسوول تقدیم نماید. مقامات مسوول نیز موظف شدند با مطالعه برنامه گزرد وضعیت گزردپذیری نهاد مالی مذکور را ارزیابی و اقدامات لازم جهت رفع موانع گزرد را به نهاد مالی ابلاغ نمایند.

سوال اصلی این مقاله آن است که «برنامه گزرد چیست و چگونه می­تواند در مدیریت ریسک­های سیستمی نقش ایفا نماید؟» بدین منظور ابتدا نشان خواهیم داد که چرا بانک­ها و نهادهای مالی مهم نباید مشمول قوانین عادی ورشکستگی قرار گیرند. سپس مفهوم گزرد و سابقه آن و نیز تفاوت آن با روش­های معمول ورشکستگی را توضیح خواهیم داد. در ادامه تجربه بحران مالی اخیر و اقدامات انجام شده برای مدیریت بحران را مرور خواهیم کرد. در  بخش بعد به قوانین و مقررات مالی تصویب شده پس از بحران – به ویژه قانون داد – فرانک اشاره می کنیم و جایگاه موضوع گزرد و برنامه گزرد را در این قانون شرح خواهیم داد. معرفی مختصات طرح گزرد، چگونگی ارزیابی گزردپذیری نهادهای مالی و تجربه تهیه و تدوین برنامه گزرد در ایالات متحده آمریکا بخش دیگر این مقاله است. در بخش نتیجه گیری – که پایان دهنده مقاله خواهد بود – دو ماده قانونی برای الحاق به قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 پیشنهاد خواهد شد.         

 

2.      چرا قوانین عادی ورشکستگی برای بانک­ها مناسب نیست؟

 

مهم­ترین سوالی که در این مرحله می­شود دلیل یا دلایل عدم استفاده از قوانین عادی ورشکستگی در مورد بانک­هایی است که دچار ناتوانی مالی می­شوند. پاسخ این پرسش را باید بیش از هر چیز در ماهیت فعالیت­هایی دانست که نهادهای مالی به طور اعم و بانک ها به طور اخص در آن حضور دارند. اگر از زاویه علم اقتصاد به موضوع نگاه کنیم باید اعتراف کرد که فعالیت بانک­ها با دو ویژگی مهم اطلاعات نامتقارن و آثار جانبی منفی مواجه است؛ وجود همزمان این دو ویژگی باعث می­شود اولاً بانک­ها بیشتر از سایر بنگاه­های تولیدی یا خدماتی در معرض ناتوانی مالی قرار داشته باشند و ثانیاً ناتوانی یک بانک به سرعت به سایر بانک­ها سرایت[13] کند. در ادامه ابعاد مختلف این موضوع را با تفصیل بیشتری توضیح خواهیم داد.

بی­تردید وجود اطلاعات ناقص یا نامتقارن ویژگی گریز ناپذیر فعالیت­های واسطه­گری مالی است که اجازه نمی­دهد منابع مالی به شیوه­ای کارا تخصیص یابد. اما چرا فعالیت­های مالی در ذات خود با نقصان یا عدم تقارن اطلاعات همراه است؟ می­دانیم فعالیت­های مالی بیش از سایر فعالیت­های اقتصادی، معطوف به آینده هستند و بنابراین با ریسک و نااطمینانی سروکار دارند. بسیاری از مبادلات مالی در شرایطی انجام می­شود که اطلاعات نامتقارن است. برای مثال بانک­ها عموماً از دو جهت با مشکل اطلاعات نامتقارن دست و پنجه نرم می­کنند: آنها در سمت دارایی­هایشان با خطر عدم باز پرداخت وام­ها و در سمت بدهی­هایشان با خطر هجوم سپرده­گذاران برای برداشت سپرده­ها مواجهند. هجوم سپرده­گذاران می­تواند بانک­ها را با بحران نقدینگی مواجه نماید و منجر به توقف تادیه دیون توسط آنها شود.

به همین ترتیب وجود آثار جانبی منفی را در بازارهای مالی می­توان حاصل سه واقعیت مهم دانست. اولاً بازارها و نهادهای مالی در قیاس با سایر بازارها و نهادهای اقتصادی وابستگی متقابل بیشتری دارند. حجم بالای مبادلات در بازارهای بین بانکی گوشه­ای از این وابستگی­ها را نشان می­دهد. از این رو اگر یکی از نهادهای مهم مالی صدمه ببیند سایر نهادهای مالی نیز بسرعت تأثیر می­پذیرند . ثانیاً مسائل روانی نقش مهمی در بازارهای مالی ایفا می­کند. فعالیت­های مالی همواره مقرون ریسک و نااطمینانی است. به همین دلیل انتظارات نقش مهمی در شکل­گیری رفتار در بازارهای مالی دارد. برای مثال سپرده­گذاران اطلاعات اندکی درباره ارزش دارایی­­ بانک­ها دارند. بنابراین انتشار خبرهای بد درباره بانک­ها – درست باشد یا نادرست- آنان را تشویق می­کند تا سپرده­های خود را بسرعت باز پس گیرند. به علاوه از آنجا که سپرده­گذارانِ سایر بانک­ها هم با تردیدهای مشابهی درباره ارزش دارایی بانک­ها مواجهند اعتماد آنان نیز به نظام بانکی کاهش می­یابد و آنچه «اثر دومینویی»[14] نامیده می­شود اتفاق می­افتد که حاصل آن ایجاد هراس فراگیر[15]  و آسیب دیدن کل نظام بانکی است. به همین دلیل فعالان بخش مالی به رفتار دسته­جمعی (گله وار)[16] معروف شده­اند. وجود آثار جانبی منفی در بازارهای مالی باعث می­شود نهادهای مالی علاوه بر ریسک­های فردی با ریسک­های سیستمی نیز روبرو شوند. ثالثاً در قلب نظام مالی پدیده مهمی به نام پول قرار دارد که می­تواند تأثیرات مهمی بر ثبات قیمت­ها و نیز مقدار تولید در بخش­های حقیقی اقتصاد داشته باشد. (Heremans, 2000) نگرانی دولت­ها درباره ورشکستگی بانک­ها و بحران­های مالی نیز عمدتاً به خاطر آثار جانبی منفی آن بر اقتصاد کلان است. با ظهور بحران، بانک­ها و دیگر نهادهای مالی نمی­توانند خدمات مهم خود در عرضه نقدینگی و تهیه اطلاعات را تدوم بخشند و لذا نیروی محرک کافی به بخش­های حقیقی اقتصاد تزریق نمایند. (Mayer & Neven, 1991

از آنچه گفتیم روشن شد که اولاً بانک­ها در مقایسه با بنگاه­های تولیدی و خدماتی با سرعت و شدت بیشتری در معرض ناتوانی مالی و توقف از پرداخت دیون قرار می­گیرند و ثانیاً ناتوانی مالی آنها (به ویژه اگر بزرگ و دارای روابط گسترده با سایر نهادهای مالی باشند) بسرعت به کل نظام مالی سرایت می­کند و سایر بانک­ها و نهادهای مالی را نیز در معرض ناتوانی مالی و توقف قرار می­دهد. در ایجاد پدیده سرایت، هم دلایل ذهنی روان­شناختی و هم دلایل عینی ترازنامه­ای (ناشی از ارتباطات نزدیک و پیچیده ترازنامه­ای میان نهادهای مالی به ویژه بانک­ها) نقش ایفا می­کنند.

با چنین توصیفاتی روشن است که استفاده از قوانین عادی ورشکستگی در مورد بانک­های ناتوان و متوقف چه عواقب وخیمی را برای ثبات مالی و رشد اقتصادی ایجاد خواهد کرد. اولین ایراد، ناشی از زمان بر بودن فرآیند ورشکستگی و تصفیه پیش بینی شده در قوانین عادی است. چنان که می­دانیم بر اساس قوانین عادی، هنگامی بنگاه ورشکسته می­شود که در پرداخت دیون خود دچار توقف شود و از این رو یکی از غرما یا مقامات عمومی به دادگاه صالح شکایت کرده و درخواست صدور حکم ورشکستگی نماید. طبعا دادگاه نیز پس از انجام بررسی­های لازم حکم ورشکستگی را صادر خواهد کرد و شخصی را به عنوان مدیر تصفیه برای فروش دارایی­های باقیمانده بنگاه و پرداخت دیون غرما پرداخت تعیین خواهد کرد. در برخی کشورها مانند ایالات متحده آمریکا قانون امکان دیگری به نام امکان بازسازی را نیز برای بنگاه­ها لحاظ کرده است. در این روش نیز در درجه اول باید دادگاه حکم لازم را صادر نماید و پس از آن مدیر بازسازی با نظارت غرما یا نمایندگان آنان بنگاه را بازسازی نموده و در مدت قابل توجهی – که گاه تا چند سال به طول خواهد انجامید – مطالبات غرما را پرداخت نماید. بدیهی است اگر قرار باشد در مورد بانک یا نهاد مالی دچار ناتوانی مالی یا توقف چنین فرآیند بوروکراتیکی طی شود چند خطر اصلی متوجه غرما به طور خاص و کل نظام مالی و اقتصاد به طور عام خواهد شد. اولاً طیف وسیعی از غرمای بانک با ریسک نقدینگی شدید مواجه خواهند شد. به احتمال زیاد این ریسک متناسب با اندازه و تاثیرگذاری نهاد مالی مورد نظر گسترش خواهد یافت تا آنجا که ممکن است به تنگنای مالی در کل اقتصاد منجر شود. ثانیاً در روش سنتی ورشکستگی و تصفیه بخش زیادی از فعالیت­های کلیدی بانک که ممکن است که برای کل نظام مالی یا اقتصاد اهمیت حیاتی داشته باشد دست کم برای مدتی دچار اختلال و یا تعطیل می­شود که این امر نیز ثبات مالی و جریان نقدینگی در کل اقتصاد را تهدید خواهد کرد.

دومین ایراد روش­های عادی ورشکستگی به مساله نحوه فروش دارایی­های بانکِ در حال تصفیه باز می­گردد. طبعاً عرضه طیف وسیعی از دارایی­های بانک – به ویژه در مورد بانک­های بزرگ و دارای اهمیت سیستمی – بازار دارایی­ها را با شوک کاهش قیمت مواجه خواهد کرد؛ به گونه­ای که احتمال می­رود سایر نهادهای مالی و فعالان اقتصادی نیز در سبد دارایی­های مشابه با کاهش ارزش و در نتیجه خطر ناتوانی مالی مواجه شوند. از این رو در بسیاری از بحران­های گذشته هنگامی که بانک­ها یا نهادهای مالی بزرگ در معرض توقف و ناتوانی مالی قرار گرفته اند دولت­ها جهت اجتناب از آثار نامطلوب روند ورشکستگی عادی ناچار شده اند از منابع عمومی – منابع متعلق به مالیات دهندگان – نقدینگی و سرمایه قابل توجهی را به بانک­ها و نهادهای مالی بزرگ تزریق نمایند. ابداع روش گزرد به ویژه سازوکارهای نسل دوم گزرد – که در ادامه معرفی خواهد شد – با هدف اجتناب از چنین مشکلاتی انجام گرفته است.

 

3.      چیستی گزرد[17] و تفاوت آن با ورشکستگی

گزرد به فرآیندی اطلاق می­شود که با هدف حل و فصل دائمی مشکلات بانک در معرض ناتوانی مالی یا توقف مورد استفاده قرار می­گیرد. بر اساس استانداردهای بین المللی تدوین شده توسط هیات ثبات مالی هدف از گزرد حل و فصل مشکلات بانک به گونه­ای است که ثبات نظام مالی و اقتصادی کشور به خطر نیافتد، فعالیتهای کلیدی بانک از جمله خدمات پرداخت و تسویه تداوم یابد و نیازی به کمک مالی دولت و استفاده از منابع رای دهندگان برای نجات بانک نباشد. (FSB, 2014)

چنان که در ادامه توضیح خواهیم داد منطق حاکم بر گزرد شباهت قابل توجهی با منطق حاکم بر قوانین ورشکستگی و تصفیه دارد. در عین حال تفاوت­های این دو شیوه باعث شده است که در نظام حقوقی بسیاری از کشورها اساساً قوانین گزرد – به عنوان یک نهاد حقوقی مجزا و مستقل – مورد عنایت قانونگذار قرار گیرد. اگر چه ما در این مجال درصدد معرفی و احصاء تفاوت­های گزرد و ورشکستگی نیستیم اما اشاره به برخی از این تفاوت­ها می­تواند مفید فایده واقع شود. اولین تفاوت مهم این دو شیوه در زمان آغاز و صدور حکم یا فرمان گزرد و ورشکستگی است. در حالی که صدور حکم ورشکستگی منوط به توقف بنگاه از پرداخت دیون، شکایت به دادگاه و صدور حکم قضایی است آغاز گزرد بدون نیاز به حکم دادگاه و شکایت غرما و تنها با نظر مقام ناظر مالی یا مقام دیگری که قانون مشخص کرده است انجام می­شود. به علاوه بر اساس استانداردهای هیات ثبات مالی، گزرد باید پیش از ناتوانی مالی بنگاه و از بین رفتن کل سرمایه آن آغاز شود. (FSB, 2014)

سازوکارهای مورد استفاده در فرآیند گزرد را می توان به دو دسته نسل اول و نسل دوم تقسیم کرد. (Armour,2015) سازوکارهای نسل اول گزرد عموماً برگرفته از روش هایی هستند که از دهه 1930 توسط شرکت بیمه سپرده فدرال FDIC ایالات متحده آمریکات مورد استفاده قرار می­گرفته است. بر اساس قانون، FDIC وظیفه تصفیه بانک­های بیمه شده تحت پوشش خود را در فرآیند گزرد بر عهده داشته است.[18]

FDIC از دو ابزار مهم فروش و پذیرش[19] و تاسیس بانک انتقالی[20] در فرآیند گزرد استفاده می­کند. منطق حاکم بر روش فروش و پذیرش از دو جهت اصلی با با قوانین عادی ورشکستگی و تصفیه متفاوت است. اولاً در این روش دارایی­های بانکِ تحت گزرد با سرعت بسیار بیشتری به بانک ذی صلاح دیگر فروخته می­شود. ثانیاً علاوه بر دارایی­های بانک بخشی از بدهی­های آن شامل سپرده های ضمانت شده نیز به خریدار منتقل می­گردد. به طور خلاصه می­توان گفت ابزار فروش و پذیرش روشی است که در آن تمام یا بخشی از دارایی­ها و نیز بخشی از بدهی­ها به بانک واجد شرایط واگذار می شود. البته این روش به چند شیوه قابل انجام است که از ذکر جزییات آن پرهیز می­کنیم. در صورتی که FDIC نتواند در زمان کوتاهی که در اختیار دارد خریدار مناسبی برای بانک تحت گزرد بیابد آنگاه ­تواند با اخذ مجوز از مقام ناظر با تاسیس بانک انتقالی تمام یا بخشی از دارایی­ها و نیز بخشی از بدهی های بانک تحت گزرد را به بانک انتقالی منتقل کند. بانک انتقالی بانکی است که تمام یا بخش عمده سهام آن متعلق به FDIC است. مدت فعالیت این بانک محدود است. پس از پایان مهلت قانونی بانک انتقالی باید به بخش خصوصی واگذار شود و یا منحل گردد. لازم به ذکر است که در این دو روش بخشی از دارایی­های بانک که به فروش نمی­رسد یا به بانک انتقالی منتقل نمی­گردد به بخش تصفیهFDIC  منتقل می­شود تا بتدریج فروخته شود و از محل فروش آن مطالبات غرمای ضمانت نشده بانک بر اساس ضوابط قانونی تصفیه گردد. البته FDIC در طول چند دهه فعالیت خود از ابزارهای دیگری نیز برای گزرد نهادهای مالی استفاده کرده است که هم اکنون استفاده از آنها منسوخ، ممنوع و یا کمرنگ شده است. (FDIC, 2014)

 

4.      بحران مالی اخیر، نهادهای دارای اهمیت سیستمی و پدیده Too Big to Fail

 

در گذشته اقتصاددانان علت پیدایش بحران­های مالی را سیاست­های غیر مسؤولانه دولت­ها در عرصه اقتصاد کلان می­دانستند (Friedman & Schwartz, 1963) اما در دهه­های اخیر پیدایش بحران­های مالی را ناشی از ریسک­پذیری افراطی[21] نهادهای مالی تلقی می­کنند.(Heremans, 2000)  این نگاه درباره بحران مالی اخیر نیز صادق است. بسیاری از اقتصاددانان برجسته ریسک­پذیری افراطی نهادهای مالی را علت اصلی پیدایش بحران کنونی دانسته­اند؛ آنان به درستی معتقدند که ضعف مقررات نقش مهمی در ترغیب این نهادها به ریسک­پذیری افراطی داشته است. (Bernanke, 2009; Stiglitz, 2009)

بررسی بحران اخیر نشان می­دهد مهم­ترین پیامد ضعف مقررات­گذاری در بازارهای مالی تشویق نهادهای مالی به استفاده افراطی از اهرم­های مالی و ریسک­پذیری افراطی بود. نه تنها انگیزه دستیابی به بازدهی­های بالا در کوتاه­مدت نهادهای مالی را ترغیب به استفاده افراطی از اهرم­های مالی می­کرد بلکه قوانین مالیاتی برخی کشورها نظیر ایالات متحده نیز به طور سنتی مشوق استفاده از این اهرم­ها بود. (Sumerlin, 2009) نکته مهم دیگری که این نهادهای مالی به ریسک­پذیری افراطی سوق می­داد امکانات جدیدی بود که نوآوری­­های مالی پدید آورده بود. نوآوری­ها به نهادهای مالی امکان می­داد با تبدیل دارایی­ها به اوراق بهادار[22] و نیز به کار گرفتن مشتقاتی مانند سی دی اس[23]، ریسک­های فردی خود را به سایر فعالان بازار منتقل نمایند.

بحران مالی جاری از میانه سال 2007 و در پی سقوط بازار وام­های رهنی ساب پرایم آغاز شد. ضعف مقررات­گذری در کنار توسعه برخی ابزارهای جدید مانند قراردادهای سی دی اس و نیز امکان تبدیل دارایی­ها به اوراق بهادار، به نهادهای مالی اجازه می­داد تا عرضه وام­های رهنی ساب پرایم را بسرعت گسترش دهند. عامل دیگری که این روند را تقویت می­کرد کاهش پی در پی نرخ­های بهره از سوی بانک­های مرکزی کشورهای مهم صنعتی بود. تزریق شدید اعتبارات به بازار مسکن بتدریج باعث شکل­گیری حباب قیمتی در بخش مسکن ایالات متحده شد. بدین ترتیب ریسک­های سیستمی بسرعت رشد کرد و ریسک­پذیری افراطی بازارهای مالی را در آستانه سقوط قرار داد. بسیاری از تحلیل­گران مشکلات بانک انگلیسی نورترن­راک[24] را ااز اولین نشانه­های شروع بحران قلمداد کرده­اند. دولت انگلستان که در دهه 1980 پیشگام مقررات­زدایی و خصوصی­سازی اقتصاد بود این بانک را در فوریه 2008 ملی کرد. در آمریکا نیز بانک سرمایه­گذاری بیِر اِسترنز[25] در 26 مارس 2008 از پرداخت 13400 میلیارد دلار از تعهداتش سرباز زد و در آستانه ورشکستگی قرار گرفت. بانک بزرگ جی پی مورگان چیس[26] در همان ماه بیر استرنز را تصاحب کرد. (وهابی، 1387)

به هر تقدیر اگر چه نشانه­های اولیه بحران از میانه سال 2007 ظاهر شده بود اما روند تحولات از سپتامبر 2008 شتاب گرفت و بسرعت نهادهای مالی مهم آمریکا را به کام بحران کشید. فدرال رزرو در 7 سپتامبر کنترل دو بنگاه مهم واسطه­گر در بازار وام­های رهنی یعنی فردی­مک[27] و فانی­مای[28] را در دست گرفت. این دو بنگاه در ماه ژوئیه همان سال از پرداخت بخش مهمی از تعهدات مالی خود ابراز ناتوانی کرده بودند. از آنجا که بسیاری از شرکت­های بزرگ مانند صندوق­های بازنشستگی و حتی بانک­های مرکزی برخی کشورهای خارجی در این دو مؤسسه سرمایه­گذاری کرده بودند، ثبات مالی آمریکا در گرو ادامه حیات این دو بنگاه قلمداد شد. بنابراین فدرال رزرو در 7 سپتامبر 2008 با تزریق ده­ها میلیارد دلار کنترل آن­ها را در دست گرفت. (COP, 2009) تزریق منابع مذکور را می­توان نقطه آغاز طرح­های نجات مالی متکی بر منابع دولتی دانست.

14 سپتامبر 2008 را باید نقطه عطف بحران مالی اخیر به شمار آورد. در این روز مقامات خزانه­داری آمریکا از بانک سرمایه­گذاری بحران­زده لمان برادرز حمایت نکردند و اجازه دادند این بانک ورشکسته شود. بدین ترتیب لمان برادرز در 14 سپتامبر رسماً اعلام ورشکستگی کرد و پس از آن اثر دومینویی معروف بسرعت اتفاق افتاد. بیشتر زیان­های مالی و غیر مالی بحران اخیر پس از ورشکستگی این بانک مهم رخ داد که قدمتی 150 ساله در بازارهای مالی جهان داشت. به واقع مقامات دولتی آمریکا نمی­دانستند که این بانک «بزرگتر از آن است که سقوط کند[29]». شاید آنان نباید اجازه می­دادند که لمان برادرز ورشکسته شود زیرا تداوم حیات آن اهمیت سیستمی داشت. مدیران لمان برادرز گمان نمی­کردند که دولت اجازه خواهد داد لمان ورشکسته شود. از همین رو آمادگی کافی برای شرایط ورشکستگی نداشتند. بر اساس برآوردها اگر مدیران لمان برادرز آمادگی کافی برای ورشکستگی داشتند زیان تحمیل شده به ذی نفعان لمان به میزان 75 میلیارد دلار کاهش می­یافت. به نظر می­رسد مورد لمان برادرز به خوبی اهمیت برنامه­ریزی پیشینی از جمله برنامه ریزی گزرد توسط نهادهای مالی را گوشزد می­نماید. (Skeel Jr, 2014)  تجربه ورشکستگی لمان نشان داد ورشکستگی نهادهایی از قبیل لمان می­تواند هزینه­های خسارت باری برای کل اقتصاد داشته باشد. از این رو وزارت خزانه­داری و بانک مرکزی آمریکا در مورد سایر نهادهای مالی دچار بحران رفتار احتیاط آمیزتری را انتخاب کردند و کوشیدند با تزریق سرمایه و نقدینگی به نهادهای مذکور از سقوط آنان جلوگیری نمایند.

در روز دوشنبه 15 سپتامبر 2008 قیمت سهام و دارایی­های مالی بشدت سقوط کرد. در همان روز بانک سرمایه­گذاری معروف مریل­لینچ[30] در بانک آمریکا[31] ادغام شد. در 16 سپتامبر 2008 مقامات دولتی آمریکا 9/79 درصد از سرمایه بزرگترین شرکت بیمه جهان، معروف به AIG[32] را که به خاطر فعالیت در بازار سی دی اس با بحران مواجه شده بود، به مبلغ 85 میلیارد دلار خریداری کردند. در 17 سپتامبر قیمت سهام و دارایی های مالی بار دیگر بشدت کاهش یافت. در 18 سپتامبر فدرال رزرو با تزریق 105 میلیارد دلار نقدینگی از سقوط صندوق­های مشترک بازار پول جلوگیری کرد. در 21 سپتامبر بانک­های سرمایه­گذاری گلدمن ساچز[33] و مورگان استنلی[34] ماهیت حقوقی خود را تبدیل به شرکت هلدینگ بانکی کردند که در معرض مقررات شدیدتر اما دسترسی آسان­تر به سرمایه قرار داشت. در 29 سپتامبر بانک معروف سیتی­گروپ توانست چهارمین بانک بزرگ آمریکا معروف به واچوویا[35] را که با بحران مواجه شده بود تصاحب کند. در 30 سپتامبر نرخ بهره بین بانکی لایبور از 7/4 درصد به 88/6 درصد افزایش یافت.

از اواخر سپتامبر نهادهای مالی سایر کشورها نیز به شرایط بحرانی رسیدند. در 29 سپتامبر دولت انگلیس بخشی از سازمان اعتبارات رهنی برادفورد و برینگلی[36] را ملی کرد. در همان روز مدیران دولتی هلند، بلژیک و لوکزامبورگ 49 درصد سهام بانک فورتیس[37] را به مبلغ 2/16 میلیارد دلار خریدند. در 30 سپتامبر بانک فرانسوی- بلژیکی دکسیا[38] از سه دولت اروپایی 2/9 میلیارد دلار سرمایه دریافت کرد. بدین ترتیب برنامه­های نجات مالی در سایر اقتصادهای مهم نیز تجربه شد. به علاوه در واکنش به این شرایط و با هدف افزایش اعتماد به سیستم بانکی بسیاری از کشورهای اروپایی از جمله آلمان و انگلستان بیمه سپرده­ها را افزایش دادند.

به هر تقدیر ریسک­های سیستمی گسترده­ای که به خاطر مقرارت­گذرای ضعیف پدید آمده بود سرانجام در سپتامبر 2008 به شرایط خطرناک رسید و بازارهای مالی را دچار بحران کرد. بحران چنان عمیق بود که شاخص میانگین صنعت داوجونز[39] را که در 9 اکتبر 2007 به بالاترین سطح یعنی 14164 واحد رسیده بود، در 20 نوامبر 2008 به 7552 واحد رسانید. در گام بعد بحران در سایر بازارهای مالی جهان نیز منتشر شد. ارزش سهام در بازارهای جهانی که در 3 اکتبر 2007 به 62 هزار میلیارد دلار رسیده بود پس از یک سال نصف شد و به 31 هزار میلیارد دلار رسید. با گسترش بحران، عرضه اعتبارت و در نتیجه دسترسی افراد و شرکت­ها به منابع مالی محدود شد. بدین ترتیب بحران بخش­های حقیقی اقتصاد را نیز به کام خود کشید و دچار رکود کرد. برای مثال بزرگ­ترین شرکت­های خودروسازی آمریکا که با کاهش شدید فروش مواجه شده بودند از کنگره درخواست کمک کردند. اثرات بحران به گونه­ای بود که 6/2 میلیون نفر را در سال 2008 در آمریکا بیکار کرد و نرخ بیکاری را در این کشور به بالاترین سطح در 40 سال گذشته رسانید. (COP, 2009)

طبیعی بود که با شکل­گیری بحران­ مالی وسیع و تأثیرگذار، دولت­ها وارد میدان شوند و اقداماتی را برای مهار آن به انجام رسانند. نگرانی دولت­­ها درباره ورشکستگی بانک­ها و بحران­های مالی عمدتاً به خاطر آثار جانبی منفی آن بر اقتصاد کلان بود؛ زیرا بانک­ها و دیگر نهادهای مالی نمی­توانستند خدمات خود را پس از ظهور بحران تدوام بخشند. بانک­ها مهم­ترین عرضه­کنندگان وام و اعتبار در اقتصاد بودند لذا سقوط نظام بانکی بسرعت منجر به بحران اعتبارات و کاهش سطح فعالیت­های اقتصادی می­شد.

مهم­ترین اقدام دولت آمریکا برای مهار بحران تهیه طرح پالسون برای نجات نهادهای بحران­زده بود که در 19 سپتامبر 2008 تقدیم کنگره شد. طرح پالسون در فاصله تهیه و تصویب تغییرات زیادی پیدا کرد و از طرحی سه صفحه­ای به قانونی ده­ها صفحه­ای تبدیل شد. این طرح سرانجام در سوم اکتبر 2008 با نام قانون تثبیت فوری اقتصاد[40] به تصویب کنگره رسید. در ابتدا قرار بود این مبلغ صرف خرید اوراق بهادار مسموم[41] شود اما در ادامه کنگره آمریکا تصمیم گرفت بخش مهمی از آن را صرف تزریق سرمایه به نهادهای مالی بحران­زده کند. دولت آمریکا به موجب قانون اجازه یافت مبلغ 700 میلیارد دلار را در دو مرحله صرف «برنامه کمک به احیای دارایی­های مشکل­دار»[42] کند. در متن قانون کمیته­ای برای نظارت بر حسن اجرای آن پیش­بینی شد که «هیات نظارت کنگره»[43] نام گرفت.

بدین ترتیب در طول بحران مالی اخیر، دولت و بانک مرکزی ایالات متحده آمریکا در کنار سایر دولت­ها و بانک­های مرکزی صدها میلیارد دلار صرف نجات نهادهای مالی بحران زده­ای کردند که عمدتاً در پیدایش و توسعه بحران مقصر بودند. بر اساس برآوردهای رسمی حجم مبالغی که در کشورهای مختلف صرف طرح­های نجات[44] نظام مالی شد به اعدادی باور نکردنی رسیده است. حجم این کمک­ها در ایالات متحده بیش از 50 درصد GDP این کشور در سال 2008، در اتحادیه اروپا معادل 40 درصد GDP این اتحادیه در سال 2009 و در انگلستان بیش از 70 درصد GDP آن کشور در سال 2009 بوده است. (Bank of England, 2009)

  یکی دیگر از اقداماتی که دولت آمریکا برای مهار بحران به انجام رساند استفاده از سیاست مالی انبساطی بود که در قالب طرح محرک اقتصادی اوباما پی­گیری شد. بر خلاف طرح پالسون که برای نجات نهادهای مالی بحران­زده طراحی شده بود این طرح مهار پیامدهای بحران و خارج کردن بخش­های حقیقی اقتصاد آمریکا از رکود را دنبال می­کرد. دولت آمریکا یک سوم از بودجه 787 میلیارد دلاری این طرح را برای کاهش مالیات­ها و دو سوم مابقی را برای افزایش مخارج به ویژه افزایش بیمه­های بیکاری و مخارج آموزشی و بهداشتی و نیز سرمایه­گذاری در زیرساخت­ها در نظر گرفت. سایر اقتصادهای بزرگ جهان نیز طرح­های مشابهی را برای مهار بحران در پیش گرفتند که از آن میان می­توان به بسته نجات بانکی در انگلستان[45] و طرح محرک اقتصادی در چین[46] اشاره کرد.

در کنار اقداماتی که در سطح ملی برای مهار بحران انجام شد، تلاش­هایی نیز برای افزایش هماهنگی­های بین­المللی صورت گرفت. در 11 اکتبر 2008 رهبران 7 کشور صنعتی جهان در واشنگتن گرد هم آمدند تا برای مهار بحران چاره­ای بیاندیشند. آنان در این نشست متعهد شدند از نهادهایی که داری اهمیت سیستمی هستند حمایت کنند و اجازه ندهند بحران به سقوط این گونه نهادها منجر شود. سران کشورهای اروپایی نیز در12 اکتبر در پاریس اجتماع کردند. نتیجه این نشست تصویب طرحی ده­ها میلیارد یورویی برای نجات بانک­های اروپایی و بیمه سپرده­های بانکی به مدت 5 سال بود. در 15 نوامبر 2008 اولین جلسه «نشست بازارهای مالی و اقتصاد جهانی» - که به گروه 20 معروف شد - در واشنگتن با هدف افزایش هماهنگی در مدیریت بحران برگزار شد.

فراتر از اقدامات کوتاه مدت فوق – که عمدتاً شامل کمک­های مالی مستقیم دولتی برای نجات نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی و نیز سیاست­های بودجه­ای و مالیاتی انبساطی بود – اقدامات بلندمدت و عمیق­تر دیگری نیز پس از بحران انجام شد که در رأس آن بازنگری در قوانین و مقررات حاکم بر بازارها و نهادهای مالی از جمله بانک­ها قرار داشت. چنان که گفتیم بسیاری از اقتصاددانان برجسته معتقدند علت اصلی بحران اخیر را باید شکاف عمیقی دانست بر اثر نوآوری­های مالی و ضعف­های مقرراتی، میان ریسک­های فردی (خصوصی) و ریسک­های سیستمی (اجتماعی) پدید آمد. آنچه برای فعالان بازارهای مالی اهمیت وافر داشت توجه به ریسک­های فردی پیش روی آنان بود. اگر چه ریسک­های سیستمی نیز مفهومی ناشناخته نبود اما بانک­ها خطر مهمی را در آن مستتر نمی­دیدند. زیرا اولاً نوآوری­های مالی، فضایی چنان پیچیده­ ترسیم کرده بود که برآورد دقیق ریسک سیستمی را دشوار می­ساخت. ثانیاً نهادهای مالی به ویژه نهادهای بزرگ می­دانستند که اگر ریسک­های سیستمی منجر به سقوط آن­ها شود دولت بناچار وارد عرصه خواهد شد و همچون بیمه­گری پنهان، بخش عمده­ زیان­ را جبران خواهد کرد. این شکاف از نگاه اقتصادی به معنی فروپاشی تدریجی کارایی بازار بود. بر اساس یافته­های محوری دانش اقتصاد، نظم بازار هنگامی کاراست که بازدهی­های خصوصی با بازدهی­های اجتماعی برابر شود. بر این اساس هر قدر ریسک­های فردی از ریسک­های سیستمی (اجتماعی) فاصله بگیرد بازدهی­های خصوصی نیز از بازدهی­های اجتماعی دور می­شود و این به معنی شکست بازار است. هنگامی که بازارها با شکست روبرو می­شوند بستر مناسبی برای دخالت دولت­ و تشدید نظارت بر عملکرد بازارها و نهادهای فعال در آنها ایجاد می­شود. بازنگری گسترده قوانین و مقررات مالی در کشورهای مختلف جهان و نیز در سطح بین المللی پس از فروکش کردن بحران اخیر مویدی بر این تحلیل است. تصویب قانون داد – فرانک در ایالات متحده آمریکا یکی از بارزترین مصادیق گسترش نظارت دولت­ها بر عملکرد نهادها و بازارهای مالی است.

 

5.      قانون داد- فرانک و الزام نهادهای دارای اهمیت سیستمی به تهیه برنامه گزرد

 

بحران اخیر نشان داد جریان مقررات­زدایی از نهادها و ابزارهای مالی که در سه دهه گذشته در بسیاری از کشورهای غربی رواج یافت جریانی نادرست بود. چنان که پروفسور استیگلیتز خاطر نشان کرده است جریان مقررات­زدایی ریشه­­ در نظریات اقتصادی جدید نداشت. به عکس این نظریات نشان می­دادند که دولت­ها باید نقشی موثر در وضع مقررات بر بازارهای مالی داشته باشند. (Stiglitz, 2008) بحران اخیر اعتقاد برخی از طرفداران سرسخت مقررات­زدایی را نیز متزلزل کرد. برای مثال گرین­اسپان که 18 سال ریاست فدرال رزرو را برعهده داشت و سال­ها مخالف تشدید مقررات بر بازارهای مالی بود، در اکتبر 2008 در مقابل اعضای کنگره آمریکا اعتراف کرد که اعتقادش به مقررات­زدایی متزلزل شده است. (Greenspan, 2008) ناکامی نهادهای مقررات­گذار ایالات متحده در جلوگیری از بحران اخیر باعث شد بسیاری از اقتصاددانان برجسته از جمله کروگمن، استیگلیتز و ماسکین بر ضرورت بازنگری جدی در نظام مقررات­گذری بر بازارهای مالی تاکید ­نمایند. (Krugman, 2008; Stiglitz, 2009; Maskin, 2008)

تصویب قانون هشتصد صفحه ای داد – فرانک در آمریکا را می­توان پاسخ منطقی قانونگذاران این کشور به پیشنهادات اقتصاددانان برجسته برای بازنگری در مقررات حاکم بر بخش مالی اقتصاد دانست. [47] در زمان اوج بحران مالی اخیر پروفسور استیگلتیز پیشنهاد داده بود برای رفع گسست­های مقرراتی دو کمیسیون با وظایف زیر به مجموعه نهادهای مقررات­گذار اضافه شود: 1. کمیسیون ثبات بازارهای مالی[48] که وظیفه آن نظارت بر کل سیستم مالی و وضع مقررات هماهنگ بر هر یک از بخش­های این سیستم است. همه نهادهای مقررات­گذار که بر بانک­ها، بنگاه­های سرمایه­گذاری و یا مؤسسات بیمه مقررات می­گذارند باید به این کمیسیون گزارش دهند. این کمیسیون وظیفه نظارت بر ریسک کلی[49] را در سطح اقتصاد کلان بر عهده خواهد داشت. 2. کمیسیون سلامت محصولات مالی[50] که وظیفه آن نظارت بر سلامت هر یک از محصولات مالی و قضاوت درباره تناسب آنها برای گروه­های خاص خریدار است. (Stiglitz, 2009) مراجعه به متن قانون داد – فرانک نشان می­دهد این ایده به خوبی در نگارش قانون انعکاس یافته است؛ چرا که بر اساس قانون دو هیات با نام ه هیات نظارت بر ثبات مالی[51] و دیوان حمایت از مصرف کنندگان محصولات مالی[52] تاسیس شد که وظایفی مشابه آنچه استیگیتز پیشنهاد داده بود بر عهده دارند.

پیشنهاد دیگری که توسط اقتصاددانان برجسته مطرح شد تشدید مقررات و نظارت­ها بر آن دسته از نهادهای مالی است که دارای اهمیت سیستمی هستند. تجربه بحران جاری نشان داد برخی نهادهای مالی آن­قدر بزرگ و مهمند که نباید متوقف بشوند. اقتصاددانان معتقد بودند دولت­ها باید مقررات بسیار دقیق­تر و شدیدتری را بر این گونه نهادها وضع نمایند. این تنها بدان خاطر نیست که سقوط این نهادها کل سیستم مالی و حتی بخش حقیقی اقتصاد را تهدید می­کند بلکه به آن دلیل است که مدیران این نهادها تمایل بیشتری به ریسک­پذیری افراطی دارند. آنان به خوبی می­دانند که دولت به هزینه مالیات­دهندگان نخواهد گذاشت ورشکسته شوند. بن برنانکه – که در زمان بحران رییس فدرال رزرو بود - به خوبی بر این نکته تاکید کرده بود. به گفته وی نهادهایی که اکنون دولت برای حفظ ثبات در بازارهای مالی ناچار به حمایت از آن­ها شد نهادهایی بودند که در زمان رونق ریسک­پذیری شدیدتری داشتند. وجود این گونه نهادها که «بزرگتر از آن هستند که سقوط کنند» موجب ایجاد نابرابری بین نهادهای مالی می­شود. برنانکه پیشنهاد داده بود آن دسته از نهادهای مالی که سقوط آنها ریسک سیستمی فراوانی ایجاد می­کند باید پذیرای نظارت­های مقرراتی شدیدتری بر وضعیت ریسک­پذیری خود باشند. (Bernanke, 2009) الزام بانک­ها و سایر نهادهای دارای اهمیت سیستمی به تهیه سالیانه برنامه گزرد را باید در همین راستا دانست.

چنان که در مقدمه قانون داد- فرانک آمده است هدف از تصویب این قانون ارتقای ثبات مالی ایالات متحده آمریکا از طریق افزایش شفافیت و پاسخگویی بخش مالی، پایان دادن به پدیده Too Big to Fail و نیز حمایت از مالیات دهندگان آمریکایی از طریق پایان بخشیدن به طرح­های نجات مالی (متکی به بودجه دولت) اعلام شده است. چنان که روشن است بخش مهمی از این قانون با هدف تنظیم قواعد رفتاری حاکم بر نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی تدوین شده است. از منظر موضوع گزرد قانون داد – فرانک دارای دو ویژگی اساسی است: اولاً قانون مذکور دایره نهادهای مالی تحت شمول قوانین گزرد را توسعه بخشیده است. در گذشته تنها بانک­های بیمه شده توسط FDIC مشمول قوانین گزرد بودند اما قانون داد – فرانک با تاسیس نهاد قانونی جدیدی به نام Orderly Liquidation Authority - که اداره آن بر اساس قانون در اختیار FDIC است  - دایره شمول گزرد را به کلیه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی توسعه داد. برای مثال چنان که اشاره رفت لمان برادرز بانک سرمایه گذاری بود و به همین دلیل جزء موسسات تحت بیمه FDIC و مشمول قوانین گزرد محسوب نمی شد. بر همین اساس پس از آنکه دچار ناتوانی مالی شد و مقامات دولتی نیز از تزریق سرمایه به آن خودداری کردند اعلام ورشکستگی کرد و در پی آن کل نظام مالی آمریکا و بازارهای مالی جهانی تحت تاثیر اثرات سیستمی این ورشکستگی قرار گرفتند. بر اساس ضوابط جدید ناشی از قانون داد – فرانک نهادهایی از قبیل لمان برادرز که اهمیت سیستمی دارند – اگر چه بانک محسوب نمی­شوند – از این پس مشمول روش­ها و قواعد گزرد خواهند بود. ثانیاً بر اساس قانون مذکور مقرر شد کلیه بانک­ها و نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی که دارایی­های آنان بیش از 50 میلیارد دلار است در اول ماه جولای هر سال برنامه­ای با عنوان برنامه گزرد به فدرال رزرو و FDIC ارائه نمایند. این برنامه باید در دو قسمت عمومی و محرمانه تهیه شود. قسمت عمومی برنامه باید در اختیار عموم مردم قرار گیرد.

هدف اساسی از تهیه برنامه گزرد آن است که بانک به مقامات مسوول اثبات کند که علی رغم بهره­مندی از اهمیت سیستمی، آنقدر بزرگ و پیچیده نیست که نتواند سقوط کند. به عبارت دیگر بانک از طریق برنامه گزرد اثبات می­کند که اولاً بر اساس تدابیر گسترده­ای که تدارک دیده است احتمال ناتوانی مالی او بسیار ناچیز است. ثانیاً حتی اگر دچار ناتوانی شد مقامات مسوول می توانند بدون آنکه ایجاد اثرات مخرب سیستمی و بدون تعطیل کردن فعالیت­های حیاتی بانک، آن را تحت گزرد قرار دهند. روشن است که دامنه اقدامات اصلاحی که باید در درون بانک­ها برای تبدیل آنها از نهادهایی با ویژگی Too Big to Fail با نهادی گزردپذیر انجام گیرد بسیار گسترده و عمیق است. به هر تقدیر به نظر می­رسد یکی از اقدامات اساسی قانونگذار در پیشگیری از وقوع و گسترش ریسک­های سیستمی – دست کم تا آنجا که به نهادهای مالی و نه به محصولات مالی مرتبط است – الزام نهادهای مذکور به تهیه برنامه گزرد و اجرای اقدامات اصلاحی با هدف ارتقای گزردپذیری است.

علاوه بر الزام بانک­ها و سایر نهادهای دارای اهمیت سیستمی به تهیه برنامه گزرد اقدامات مهم دیگری نیز پس از بحران اخیر انجام شد. اولاً بسیاری از کشورهای جهان که تا پیش از شروع بحران فاقد قوانین و مقررات گزرد بودند قوانین خود را بازنگری کرده و ضوابط گزرد را در نظام حقوقی خود وارد کردند. یکی از مصادیق بارز این دسته از کشورها انگلستان است که در قانون بانکداری سال 2009 و نیز در قانون خدمات مالی سال 2013 به تاسیس و توسعه رژیم خاص گزرد اقدام نمود. (Bank of England, 2014) ثانیاً ابزار جدیدی که بعدها ابزار نجات از درون[53] نامیده شد به مجموعه ابزارهای گزرد اضافه گردید. دلیل معرفی این ابزار که بیشتر توسط کشورهای اروپایی توسعه داده شد مشکلات مربوط به یافتن خریدار برای بانک­های بزرگ بین المللی دارای اهمیت سیستمی است. ممکن است برخی از بانک­های دچار ناتوانی مالی آنقدر بزرگ باشند که حتی در میان مدت نیز نتوان خریدار مناسبی برای آنها یافت. در این روش مقام مسوول گزرد می­کوشد با تجدید ساختار سمت چپ ترازنامه و تبدیل بخشی از بدهی­های ضمانت نشده بانک به سهام، بانک را از ناتوانی مالی نجات دهد. البته در این روش مقام مسوول گزرد مسوولیت­ها و دشواری­های بیشتری را باید متحمل شود. در عین حال علی رغم همه مشکلات ابزار نجات از درون از هر جهت قابل قبول­تر از تزریق منابع مالی دولتی از طریق برنامه­های نجات (از بیرون) است. در مجموع شاید بتوان گفت ابزار نجات از درون در کنار برنامه­ریزی پیشینی (به ویژه برنامه­ریزی گزرد) نسل دوم سازوکارهای گزرد را تشکیل می­دهند.  

 

6.      محتوای برنامه گزرد و ارزیابی گزردپذیری

 

علاوه بر ایالات متحده آمریکا که تهیه برنامه گزرد را برای نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی الزامی کرده است اعضای گروه 20 نیز تهیه برنامه گزرد را برای کلیه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی جهانی الزامی کرده­اند. بر همین اساس هیات ثبات مالی مستقر در بانک بین المللی تسویه به نمایندگی از گروه 20 ویژگی­های کلیدی برای ایجاد نظام کارآمد گزرد را تدوین و به کشورهای مختلف جهان ابلاغ کرده است. (FSB, 2014) علاوه بر این کشورهایی نظیر ایالات متحده آمریکا و انگلستان نیز الگوی تهیه و تدوین برنامه گزرد را تهیه نموده و به بانک­ها و نهادهای ذی ربط ابلاغ کرده­اند.

به طور کلی برنامه گزرد باید از دو رکن تشکیل شده باشد: رکن اول استراتژی گزرد بانک یا نهاد مالی است. استراتژی گزرد[54] مفهومی است که در پنج سال اخیر تلاش­های زیادی برای توسعه آن صورت گرفته است. استراتژی گزرد به مقام مسوول گزرد پیشنهاد می­دهد که در صورت بروز ناتوانی مالی در بانک یا نهاد مالی هر یک از زیر مجموعه­های آن از قبیل شرکت­های وابسته، شعب خارجی و ... باید تحت چه اقداماتی قرار گیرد؛ برای مثال کدامیک می­تواند به فروش برسد، کدامیک باید منحل شود و کدامیک می­تواند بدون کمک مالی به حیات خود ادامه دهد. مهم­ترین استراتژی­های گزرد توسعه یافته در سال­های اخیر استراتژی گزرد تک نقطه­ای[55] و استراتژی گزرد چند نقطه­ای[56] است که هر یک نقاط قوت و ضعف خاص خود را دارد.[57] بسیاری از نهادهای مهم دارای اهمیت سیستمی جهانی استراتژی گزرد تک نقطه­ای را به عنوان استراتژی مطلوب مورد نظر خود انتخاب کرده و در برنامه گزرد خود آن را توضیح داده­اند. بانک­ها موظفند پس از انتخاب استراتژی گزرد با ذکر دلایل مستند نشان دهند که انجام استراتژی منتخب در مورد آنان امکان­پذیر است. رکن دوم برنامه گزرد برنامه اجرای استراتژی گزرد[58] است. در این برنامه باید ضمن معرفی ساختار حقوقی بانک و شرکت­های زیر مجموعه، آن دسته از فعالیت­های اقتصادی و مالی بانک که تداوم آنها برای نظام مالی کشور جنبه حیاتی دارد معرفی شود. به علاوه بانک باید کلیه داده­های لازم درباره عملیات، ساختار، فعالیت­های مهم داخلی و خارجی، کارکنان کلیدی، نظام اطلاعات مدیریت، نحوه و گستره حضور بانک در بازار مشتقات، ترازنامه و صورت سود وزیان به تفکیک خطوط اصلی کسب و کار، وضعیت مدیریت ریسک، فهرست سپرده­گذاران ضمانت شده و ضمانت ناشده، فهرست مشتریان عمده بانک و کسب وکار هر یک، مهم­ترین بانک­های مورد تعامل و هر اطلاعات دیگری که برای ارزیابی گزردپذیری بانک لازم است را به تفصیل و به دقت گزارش دهد. حجم و گستره اطلاعات مذکور به نحوی است که به نظر می­رسد هیچ یک از گزارش­هایی که هم اکنون نهادهای مالی به مقامات ناظر ارائه می­کنند از چنین جامعیت و تفصیلی برخوردار نباشد.

فرآیند برنامه­ریزی گزرد[59] با تهیه و ارسال آن به مقام مسوول گزرد پایان نمی­پذیرد بلکه مقامات مسوول موظفند پس از دریافت برنامه، وضعیت گزردپذیری بانک یا نهاد مذکور را ارزیابی کنند. ارزیابی گزردپذیری باید از دو منظر اصلی انجام گیرد. در درجه اول مقام مسوول باید به این سوال پاسخ دهد که آیا اجرای استرات‍ژی گزرد پیشنهادی امکان­پذیر[60] است؟ به عبارت دیگر آیا اساساً امکان اجرای استراتژی مذکور به هنگام ناتوانی مالی یا توقف بانک یا نهاد مالی وجود دارد. در درجه بعد مقام مسوول باید به این سوال بپردازد که آیا اجرای استراتژی گزرد پیشنهادی منطقی[61] است؟ در پاسخ به این پرسش باید به جنبه­های گوناگون مساله از جمله اثرات سیستمی اجرای استراتژی گزرد پیشنهادی بر سایر نهادی مالی توجه کرد. مقام مسوول مکلف است پس از انجام ارزیابی، نتیجه آن را به اطلاع هیات مدیره و مدیر عامل بانک یا نهاد مالی برساند و در صورتی که از بانک یا نهاد مالی گزردپذیر ارزیابی نشود از آنان بخواهد موانع گزردپذیری را برطرف کرده و اقدامات ابلاغی از طرف مقام مسوول گزرد را به انجام رسانند.

  البته در همین جا لازم به ذکر است که تدوین برنامه گزرد توسط بانک یا نهاد مالی، هیچ گونه الزام یا مسوولیتی را برای اجرای آن متوجه مقام مسوول گزرد نمی­کند. به عبارت دیگر در هنگامی که بانک دچار ناتوانی مالی یا توقف شود برنامه گزرد بانک در حکم نوعی نقشه و راهنمای حرکت باعث تسهیل اقدامات مقام مسوول گزرد می­شود؛ در عین حال مقام مسوول گزرد مجاز است متناسب با اقتضائات زمانی و بر اساس مصلحت­سنجی خود، روش و ابزار مناسب گزرد را انتخاب و اجرا نماید.

شایسته است در انتها نگاهی به وضعیت تهیه و تدوین برنامه­های گزرد در سطح جهانی داشته باشیم. بر اساس گزارش­های موجود اکثر نهادهای سیستمی دارای اهمیت جهانی[62] در سال 2012 استراتژی گزرد خود را انتخاب کردند. همچنین تهیه طرح تفصیلی برنامه عملیاتی اجرای گزرد این نهادها در فاصله سال­های 2013 تا 2015 در دست تکمیل بوده است. اولین ارزیابی­های جامع گزردپذیری نیز در سال 2015 انجام شده است. (Cumming, 2015) مراجعه­ای به برنامه­های گزرد نهادهای مالی سیستمی ایالات متحده که در سایت رسمی فدرال رزرو و FDIC منتشر شده است[63] روند رشد کمی و کیفی برنامه­های گزرد را نشان می­دهد. به نظر می­رسد فرآیند برنامه­ریزی گزرد که به طور رسمی از سال 2010 آغاز شده است همچنان در حال تکمیل است و مقامات مسوول و نهادهای ذی ربط به طور منظم در حال ارتقای این فرآیند هستند.  

 

 

7.      نتیجه­گیری

 

 

بخش مهمی از بحران­های مالی و اقتصادی معاصر ناشی از ریسک پذیری افراطی آن دسته از نهادهای مالی است که به اصطلاح دارای اهمیت سیستمی هستند. مدیران این دسته از نهادهای مالی به خوبی می­دانند که اگر روزی با خطر ناتوانی مالی و توقف از تادیه دیون مواجه شوند مقامات مسوول در دولت و بانک مرکزی برای جلوگیری از شیوع بحران و حفظ ثبات مالی و اقتصادی دست به کار خواهند شد و با تزریق منابع عمومی در قالب نقدینگی و سرمایه از سقوط آنها جلوگیری خواهند کرد. بحران مالی اخیر به خوبی صحت تحلیل فوق را تایید کرد و به همگان نشان داد که بسیاری از نهادهای مالی بزرگتر از آن هستند که سقوط کنند. به علاوه به دلایل مختلف به نظر می­رسد روش­های مندرج در قوانین عادی ورشکستگی فاقد ظرفیت­های کافی برای مدیریت ناتوانی مالی و توقف بانک­ها و نهادهای مالی (به ویژه نهادهای مالی دارای اهمیت سیستمی) است.

به همین دلیل نیز بسیاری از کشورهای جهان به ویژه پس از بحران اخیر نهاد حقوقی گزرد را در نظام قانونی خود پذیرفته­اند. به علاوه یکی از اصلاحات قانونی مهم پس از بحران اخیر الزام بانک­ها و موسسات مالی دارای اهمیت سیستمی به تهیه برنامه گزرد و ارائه آن به مقامات مسوول است. هدف اساسی از تهیه برنامه گزرد آن است که بانک به مقامات مسوول اثبات کند که علی رغم بهره­مندی از اهمیت سیستمی، آنقدر بزرگ و پیچیده نیست که نتواند سقوط کند. به عبارت دیگر بانک از طریق برنامه گزرد اثبات می­کند که اولاً بر اساس تدابیر گسترده­ای که تدارک دیده است احتمال ناتوانی مالی او بسیار ناچیز است. ثانیاً حتی اگر دچار ناتوانی شد مقامات مسوول می­توانند بدون آنکه ایجاد اثرات مخرب سیستمی و بدون تعطیل کردن فعالیت­های حیاتی بانک، آن را تحت گزرد قرار دهند. طبعاً رسیدن به چنین نقطه­ای مستلزم اقدامات اصلاحی متعدد در جهت رفع موانع گزردپذیری بانک و نهاد مالی است. به هر تقدیر به نظر می­رسد یکی از اقدامات اساسی قانونگذار در پیشگیری از وقوع و گسترش ریسک­های سیستمی – دست کم تا آنجا که به نهادهای مالی و نه به محصولات مالی مرتبط است – الزام نهادهای مذکور به تهیه برنامه گزرد و اجرای اقدامات اصلاحی با هدف ارتقای گزردپذیری است.

در کشور ما نیز در سال­های اخیر برخی موسسات اعتباری و نهادهای مالی دچار ناتوانی مالی و حتی توقف از پرداخت دیون شدند. بررسی تجارب این موسسات در کنار نظریه اقتصادی و تجربه جهانی نشان می­دهد که کشور ما نیز از قوانین و مقررات گزرد بی نیاز نیست. بر این اساس پیشنهاد می­شود علاوه بر بازنگری کلی در قوانین و مقررات ناظر به توقف و ناتوانی مالی بانک­ها و دیگر نهادهای مالی در کشور، مواد زیر نیز به قانون پولی و بانکی و یا به قوانین جایگزین آن - که هم اکنون در محافل اجرایی و قانونگذاری کشور در دست بررسی است - اضافه شود:

ماده 1: کلیه بانک­ها و موسسات اعتباری ایرانی و خارجی فعال در کشور موظفند در پایان شهریور ماه هر سال برنامه گزرد (مشتمل بر راهبرد گزرد و برنامه اجرایی و کلیه اطلاعات مرتبط) گروه خود را بر اساس شیوه نامه اعلامی از سوی صندوق ضمانت سپرده (به عنوان مقام مسوول گزرد) تهیه و به بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده تحویل دهند.

تبصره 1 : سایر نهادهای مالی فعال در کشور که به تشخیص بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده برای حفظ ثبات نظام مالی کشور اهمیت سیستمی دارند نیز موظفند به صورت سالیانه برنامه گزرد خود را تهیه و به بانک مرکزی و صندوق ضمانت سپرده تحویل دهند.

تبصره 2: برنامه گزرد باید در دو بخش محرمانه و عمومی تهیه شود. صندوق ضمانت سپرده ها موظف است بخش عمومی برنامه مذکور را در اختیار عموم قرار دهد.

ماده 2: صندوق ضمانت سپرده­ها موظف است هر سال پس از دریافت برنامه گزرد بانک ها، موسسات اعتباری و نهادهای مالی، وضعیت گزردپذیری بانک، موسسه یا نهاد مذکور را ارزیابی و اصلاحات سازمانی، حقوقی یا مالی لازم برای رفع موانع گزردپذیری را ابلاغ نماید. مجمع عمومی، هیات مدیره و مدیر عامل بانک، موسسه یا نهاد مذکور موظف است اصلاحات مذکور را به طور کامل اجرا نماید.

 

فهرست منابع و مآخذ

·        انوری ابیوردی (1372) دیوان، به تصحیح محمد تقی مدرس رضوی، تهران: شرکت انتشارات علمی – فرهنگی.

·        شریف­زاده، محمد جواد. (1390) بحران مالی 2009-2007، نقش دولت و آینده مقررات گذاری بر بازارهای مالی» چاپ شده در کتاب بحران مالی سال 2008: ریشه­ها، پیامدها و راهکارها، به کوشش محمد نعمتی و محمد سلیمانی، تهران: انتشارات دانشگاه امام صادق علیه السلام، صص 274-239.

·        وهابی، مهرداد. (1387) بحران مالی جهانی و شکست الگوی سرمایه­داری نئولیبرال (آمریکایی)، اطلاعات سیاسی- اقتصادی، شماره­های 254-253.

·        Armour, John (2015) Making Bank Resolution Credible, in The Oxford Handbook of Financial Regulation, By Eilis Ferran, Niamh Moloney, Jennifer Payne, Oxford University Press.

·        Bank of England, Financial Stability Report, December 2009 No 26.

·        Bank of England. (2014) The Bank of England’s approach to resolution, October 2014.

·        Basel Committee on Banking Supervision. (2015) Guidelines for identifying and dealing with weak banks, July 2015.

·        Bernanke, B.(2009) The Crisis and the Policy Response, At the Stamp Lecture, London School of Economics, London, England, January 13. Available at: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090113a.htm

·        Bernanke, B.(2009) The Crisis and the Policy Response, At the Stamp Lecture, London School of Economics, London, England, January 13. Available at: http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/bernanke20090113a.htm

·        Christine M. Cumming. (2015) Developing Effective Recovery and Resolution Plans, Presentation to the 14th Annual Conference of the International Association of Deposit Insurers, Kuala Lumpur, Malaysia, 28 October 2015.

·        COP (2009) About the Crisis, Available at: http://cop.senate.gov/thecrisis/

·        FDIC (2014) Resolutions Handbook, Revised Dec 23, 2014.

·        Friedman, M. and Schwartz, A.J. (1963) A Monetary History of the United States, 1867—1960. Princeton, NJ: Princeton University Press.

·        FSB (Financial Stability Board). (2014) Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions, 15 October 2014.

·        Greenspan, A. (2008) Greenspan Concedes Error on Regulation, Available at: http://www.nytimes.com/2008/10/24/business/economy/24panel.html

·        Heremans, D. (2000) Regulation of Banking and Financial Markets, in Bouckaert, B., and G. De Geest, eds, Encyclopedia of Law and Economics, Vols. I-V (Edward Elgar, Cheltenham, UK).

·        Krugman, P. (2008b) The Return of Depression Economics and the Crisis of 2008, New York: W. W. Norton

·        Maskin, E. (2008) Dear Mr. President: Advice from seven Nobel laureates on fixing the economy, Available at: http://www.newsweek.com/id/165189/page/5.

·        Mayer, C. and Neven, D. (1991), ‘European Financial Regulation: a Framework for Policy Analysis’, in Giovannini, Alberto and Mayer, C. (eds), European Financial Integration, Cambridge, Cambridge University Press.

·        Skeel Jr, David A. (2014) Single Point of Entry and the Bankruptcy Alternative, Penn Law: Legal Scholarship Repository, 2-26-2014.

·        Stiglitz, J. E. (2008) Testimony on "The Future of Financial Services Regulation",  House Financial Services Committee, October 21, 2008. Available at: http://www.house.gov/apps/list/hearing/financialsvcs_dem/stiglitz102108.pdf

·        Stiglitz, J. E. (2009) Testimony before the Congressional Oversight Panel, Regulatory Reform Hearing, Available at: http://cop.senate.gov/documents/testimony-011409-stiglitz.pdf

·        Sumerlin, M. (2009) Improving Financial Stability: Testimony before the Congressional Oversight Panel, Available at: http://cop.senate.gov/documents/testimony-011409-sumerlin.pdf

 


[1]  مدیر عامل صندوق ضمانت سپرده­ها و استادیار دانشکده معارف اسلامی و مدیریت دانشگاه امام صادق علیه السلام

[2]  استادیار دانشکده معارف اسلامی و اقتصاد دانشگاه امام صادق علیه السلام mj.sharifzade@gmail.com

 

[3] As a whole

[4] Systemic Risk

[5] Excessive Risk Taking

[6] Systemically Important Financial Institutions

[7] Resolution of Failing Financial Institutions

[8] Dodd-Frank Act

[9] Financial Stability Board

[10] Resolvability

[11] Moral Hazard

[12] insolvency

[13] Contagion

 

[14] Domino Effect

[15] Panic

[16] Herd Behavior

[17]  در ابتدا لازم است توضیحاتی درباره استعمال واژه گزرد در مقابل اصطلاح Resolution بیان شود. واژه Resolution در زبان انگلیسی به معانی مختلفی به کار می­رود. این واژه در لغت از ریشه to solve به معنای رفع، (مشکل و غیره) حل، برطرف سازی و علاج آمده است. معنایی که در حوزه ثبات مالی و مدیریت بانک­های ضعیف از این واژه مراد می­شود به معنای لغوی واژه قرابت زیادی دارد. Resolution در این حوزه به معنای مجموعه اقدامات و سازوکارهایی است که در حل و فصل و علاج مشکلات نهادهای مالی در معرض توقف و ورشکستگی مورد استفاده قرار می­گیرد. در عین حال لازم به یادآوری است که Resolution یکی از نهادهای حقوقی جدید ابداع شده در غرب است که در نظام حقوقی ایران مسبوق به سابقه نیست. متاسفانه مشاهده می­شود که برخی مترجمان ناآگاه از معادل­هایی مانند انحلال، تصفیه، ورشکستگی برای این واژه استفاده کرده­اند؛ در حالی که این واژه نه تنها معادل انحلال (liquidation)، تصفیه (receivership) یا ورشکستگی (bankruptcy) نیست بلکه با هر یک از این نهادها اختلاف قابل توجه دارد. Resolution اگر چه با روش­های مربوط به ورشکستگی قرابت­هایی دارد اما اساساً به عنوان جایگزین و بدیل ورشکستگی بانک­ها و نهادهای مالی ابداع شده است. در زبان انگلیسی این واژه عموماً با عبارت هایی مانند Resolution of failing financial institutions به کار می­رود. بر همین اساس واژه فارسی گزرد به عنوان جایگزین واژه Resolution در این معنای خاص پیشنهاد می­شود. واژه گزرد در زبان فارسی به معنای علاج و چاره به کار می رفته است؛ برای مثال انوری (شاعر بزرگ قرن ششم هجری) می­گوید: «با رهت کان نه به اندازه ی ماست/ با هوای تو کز آن نیست گزرد.» انوری (دیوان چ مدرس رضوی ص 127) مشتقات پرکاربرد واژه Resolution در حوزه ثبات مالی و معادل­های آن در این مقاله به شرح زیر است: مقام مسوول گزرد Resolution Authority، برنامه گزرد Resolution Plan، گزردپذیریResolvability   و ارزیابی گزردپذیریResolvability Assessment  .

 

[18]  در بسیاری از کشورهای جهان نیز هم اکنون وظیفه گزرد و تصفیه بانک­های بیمه شده یا ضمانت شده بر عهده شرکت های بیمه سپرده یا صندوق ضمانت سپرده است. بر همین اساس نیز در بخش نتیجه گیری این مقاله پیشنهاد شده است صندوق ضمانت سپرده ها به عنوان مقام مسوول گزرد در ایران تعیین شود.  

[19] Purchase and Assumption

[20] Bridge Bank

[21] Excessive Risk Taking

[22] Securitization

[23] CDS (Credit Default Swaps)

[24] Northen Rock

[25] Bear Stearn

[26] J. P. Morgan Chase

[27] Freddie Mac

[28] Fannie Mae

[29] Too Big to Fail

[30] Merril Lynch

[31] Bank of America

[32] American International Group

[33] Goldman Sachs

[34] Morgan Stanley

[35] Wachovia

[36] Bradford & Bringley

[37] Fortis

[38] Dexia

[39] Dow Jones Industrial Average

[40] Emergency Economic Stabilization Act of 2008

[41] Toxic Securities

[42] Troubled Assets Relief Program

[43] Congressional Oversight Panel

[44] Bail Out

[45] United Kingdom Bank Rescue Package

[46] Chinese Economic Stimulus Plan

[47]  برای آگاهی بیشتر از مباحثی که در بحبوحه بحران مالی اخیر درباره موضوع ضعف مقررات گذاری بر بازارهای مالی و لزوم توسعه مقررات مطرح بود به شریف زاده (1390) مراجعه نمایید.

[48] Financial Markets Stability Commission

[49] Overall Risks

[50] Financial Products Safety Commission

[51] Financial Stability Oversight Council (FSOC)

[52] Consumer Financial Protection Bureau (CFPB)

[53] Bail-in

[54] Resolution Strategy

[55] Single Point of Entry

[56] Multiple Point of Entry

[57]  تعریف هر یک از این دو استراتژی و بیان نقاط قوت و ضعف هر کدام به مجال گسترده نیاز دارد که خارج از طاقت این مقاله است.

[58] Implementation Plan

[59] Resolution Planning

[60] Feasible

[61] Credible

[62] Globally Systemically Important Financial Institutions (G-SIFIs)

[63]  بدین منظور بنگرید:

https://www.fdic.gov/regulations/reform/resplans/

http://www.federalreserve.gov/bankinforeg/resolution-plans.htm